（法制日報）原標(biāo)題：代表建議出臺專門立法為脫貧攻堅提供法治保障——推動扶貧工作制度化規(guī)范化法治化

2020年是脫貧攻堅全面收官之年。越到?jīng)Q勝時期，扶貧工作的難點就愈加顯現(xiàn)。其中，如何為扶貧工作提供堅實的法治保障是難點之一。

加快扶貧開發(fā)立法是推進全面依法治國的重要內(nèi)容，具有十分重要的意義。《中共中央?國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》明確提出，要“完善扶貧開發(fā)法律法規(guī)，抓緊制定扶貧開發(fā)條例”。但目前，國家層面的扶貧法律法規(guī)仍是空白。

扶貧開發(fā)存在諸多難點問題，必須依靠法治方式加以解決。鑒于此，多位全國人大代表呼吁，加快國家層面扶貧開發(fā)立法，將黨和國家扶貧開發(fā)的政策和制度性安排等以法律形式固定下來，明確社會各界的扶貧責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)。

國家層面扶貧立法仍處空白

改革開放以來特別是脫貧攻堅戰(zhàn)打響以來，我國經(jīng)過大規(guī)模農(nóng)村扶貧開發(fā)，在領(lǐng)導(dǎo)體制、推進機制、精準(zhǔn)方法等方面形成了一系列制度成果，但一直沒有形成相關(guān)的法律制度將其固化。

早在2009年，國務(wù)院扶貧辦就啟動了農(nóng)村扶貧開發(fā)法的前期工作，制定了立法方案、開展了前期調(diào)研。2012年成立了由全國人大農(nóng)委、國家發(fā)改委、財政部、國務(wù)院扶貧辦等單位組成的扶貧立法工作領(lǐng)導(dǎo)小組，起草了農(nóng)村扶貧開發(fā)法草案征求意見稿。此外，河南、湖北、湖南、貴州、云南、四川、重慶、廣東、陜西、甘肅、內(nèi)蒙、新疆等省份均出臺了扶貧條例等地方性法規(guī)。但目前，國家層面的扶貧法律法規(guī)仍是空白。

“國家層面的扶貧開發(fā)立法，對于鞏固脫貧成果，保障扶貧事業(yè)健康發(fā)展，推動扶貧開發(fā)工作走上制度化、規(guī)范化、法治化軌道，顯得尤為必要和迫切。”全國人大代表、河南省扶貧開發(fā)辦公室主任史秉銳說。

史秉銳認(rèn)為，一方面，扶貧立法是推進扶貧開發(fā)法治建設(shè)的內(nèi)在要求。從實踐中看，扶貧開發(fā)工作的難點和重點在于扶貧資源配置、扶貧對象識別、各級政府和行業(yè)部門職責(zé)落實、扶貧項目資金管理等，這些問題單純依賴政策或行政手段往往難以有效解決。通過立法可以明確扶貧開發(fā)工作的對象、標(biāo)準(zhǔn)、原則、責(zé)任、投入來源和政策措施，加強監(jiān)督和檢查，以法律保障提高扶貧開發(fā)管理水平和工作成效。另一方面，扶貧立法是做好2020年后減貧工作的現(xiàn)實需要。全面打贏脫貧攻堅戰(zhàn)之后，相對貧困依然存在并將長期存在，扶貧工作重心將由解決絕對貧困轉(zhuǎn)向解決相對貧困。通過國家立法，強化和規(guī)范農(nóng)村扶貧開發(fā)工作，確保相對貧困人口的基本生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，是十分必要和迫切的。

扶貧工作必須納入法治軌道

“扶貧幫困是一項長期的艱苦工作，是一項社會系統(tǒng)工程，需要聚集全社會的力量全力完成。但目前，扶貧開發(fā)工作依然處于無法可依的境地，嚴(yán)重制約了扶貧攻堅事業(yè)的健康發(fā)展。”全國人大代表、全國工商聯(lián)副主席、陜西榮民集團董事長史貴祿說。

在史貴祿看來，由于自然條件惡劣、社會保障系統(tǒng)薄弱和貧困人口自身綜合能力較差等因素，目前已經(jīng)解決溫飽問題的貧困人口還存在很大的脆弱性，容易重新返回到貧困狀態(tài)。更重要的是，貧困地區(qū)社會、經(jīng)濟、文化落后的狀況還沒有根本改觀。因此，只有通過立法，才能克服種種困難縮小貧富差距。

史貴祿具體分析指出，首先，扶貧項目和資金管理亟需立法約束。黨中央、國務(wù)院安排的專項扶貧投入巨大并不斷增加，根據(jù)中央要求各有關(guān)部門在專項資金和重大工程的安排上積極向貧困地區(qū)傾斜，各省、區(qū)、市也增加了配套資金。在這種情況下，只依靠政策文件還存在諸多問題和隱患，比如，扶貧資金管理不統(tǒng)一、扶貧資源整合難度大、隨意切塊分割扶貧資金、地方財政配套資金落實不到位、各類社會組織參與扶貧濟困工作的積極性不高等。其次，扶貧開發(fā)工作主體責(zé)任亟需立法明確。目前，一些地方政府在扶貧工作中忽冷忽熱，主體責(zé)任不清晰。少數(shù)基層干部素質(zhì)不高，在執(zhí)行扶貧工作政策時有意或無意出現(xiàn)了各種偏差，直接影響了扶貧工作效果。

“因此，必須把扶貧工作納入法治化軌道。”史貴祿認(rèn)為，只有頒布一部對各界參與者都有廣泛約束力的法律，才能更好地發(fā)揮扶貧開發(fā)政策的作用。

明確主體加強監(jiān)管落實責(zé)任

談及扶貧立法的重點，史貴祿認(rèn)為必須明確幾個內(nèi)容。

首先，應(yīng)明確扶貧工作的主體，包括扶貧工作的決策者、執(zhí)行者和監(jiān)督者。扶貧工作須遵循政府主導(dǎo)、社會參與、多元投入的原則。各級人民政府應(yīng)當(dāng)堅持精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，加強對本行政區(qū)域農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，落實脫貧攻堅責(zé)任制。

其次，應(yīng)明確扶貧開發(fā)資金來源及其用途。政府應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌整合財政資金，制定使用方案，提高資金使用精準(zhǔn)度和有效性。建立完善農(nóng)村扶貧開發(fā)項目庫，實行農(nóng)村扶貧開發(fā)資金和項目公示制度，保障群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。扶貧項目竣工驗收后，受益地區(qū)應(yīng)當(dāng)建立管護運營制度，明確管護責(zé)任和相關(guān)權(quán)利義務(wù)，確保扶貧項目發(fā)揮效益。

再次，應(yīng)明確扶貧開發(fā)工作的監(jiān)督與考核機制。財政、審計、扶貧等有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)定期對扶貧資金使用和項目實施情況進行審計和監(jiān)督檢查。對貧困縣統(tǒng)籌整合使用實施精準(zhǔn)扶貧的資金，應(yīng)當(dāng)根據(jù)法律、法規(guī)及資金統(tǒng)籌整合使用方案進行審計監(jiān)督。扶貧開發(fā)主管部門應(yīng)當(dāng)會同有關(guān)部門建立年度扶貧開發(fā)重大項目臺賬，明確完成時限和責(zé)任人。

史貴祿還強調(diào)，要明確法律責(zé)任。對通過隱瞞欺騙手段獲得扶貧資格的、不正當(dāng)騙取扶貧資金、阻礙扶貧開發(fā)工作的扶貧對象，對違法確定扶貧對象的、濫用職權(quán)違法扶貧工作程序的、挪用貪污扶貧專項資金的扶貧工作人員，立法時應(yīng)明確處罰措施，觸犯刑法的，應(yīng)依法追究其刑事責(zé)任。

（責(zé)編：江文娟）