近年來，浙江省湖州市吳興區(qū)東林鎮(zhèn)的鄉(xiāng)村議事會在當?shù)卮寮壥聞諞Q策和監(jiān)督過程中發(fā)揮著越來越重要的作用。圖為6月2日，當?shù)厝舜蟠砑按迕翊怼⑧l(xiāng)賢對星火村農(nóng)民新村建設項目的施工進展情況進行監(jiān)督檢查。新華社發(fā)

????上海市長寧區(qū)虹橋街道古北市民中心內(nèi)設置專區(qū)，展示立法“直通車”發(fā)揮作用的實踐和成效。新華社發(fā)

十三屆全國人大四次會議現(xiàn)場。新華社發(fā)

在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會重要講話中，習近平總書記強調(diào)“尊重人民首創(chuàng)精神，踐行以人民為中心的發(fā)展思想，發(fā)展全過程人民民主”。從黨的十九大報告明確提出“擴大人民有序政治參與、保證人民依法實行民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”，到今年3月“全過程民主”寫入新修改的全國人民代表大會組織法，近年來，“全過程民主”日益為公眾熟知，成為中國特色社會主義民主政治的有力“代言”。

為什么說人民民主是一種全過程民主？全過程民主有哪些優(yōu)勢、體現(xiàn)在哪些方面？記者選取幾個片段，展現(xiàn)全過程民主的呈現(xiàn)方式。

立法全過程各階段廣泛吸納民聲民意

根據(jù)新修訂的未成年人保護法，未成年人的父母或者其他監(jiān)護人不依法履行監(jiān)護職責或者侵犯未成年人合法權(quán)益，由其居住地的居委會、村委會予以勸誡、制止；如情節(jié)嚴重，則予以訓誡，并可責令其接受家庭教育指導，“責令其繳納保證金”的規(guī)定不再保留。

這樣的修改，出自一個中學生的立法建議。2020年8月，上海市長寧區(qū)虹橋街道基層立法聯(lián)系點專門走進華東政法大學附中征求草案修改意見。初中生李駿豪提出：“每個未成年人家庭經(jīng)濟條件不一樣，保證金處罰會使困難家庭雪上加霜。建議修改為‘對發(fā)生此類情況的監(jiān)護人應當以教育為主’。”這條建議，最終促成了相關(guān)條款的修改。

虹橋街道是2015年全國人大常委會法工委設立的4個基層立法聯(lián)系點之一。目前，全國人大常委會法工委已在全國范圍內(nèi)設立10個立法聯(lián)系點，以在立法中發(fā)揮接地氣、察民情、聚民智的“直通車”作用，推進精細化立法。

正如全國人大常委會法工委發(fā)言人、研究室主任臧鐵偉所言，“基層立法聯(lián)系點可以讓立法工作機構(gòu)的‘眼睛’和‘耳朵’直接延伸到田間地頭、工廠車間、學校、社區(qū)，直接聽取基層一線的單位和干部群眾對法律草案的意見”。截至2021年6月，各立法聯(lián)系點對109部法律草案、立法工作計劃等提出近6600條意見建議。僅2020年一年，虹橋街道就召開180余場座談會，近3000人次通過聯(lián)系點對16部法律草案提出意見建議，其中許多都在立法工作中被吸收采納。

習近平總書記強調(diào)，人民民主是一種全過程的民主，所有的重大立法決策都是依照程序、經(jīng)過民主醞釀，通過科學決策、民主決策產(chǎn)生的。

在基層立法聯(lián)系點這輛“民聲直通車”加速行駛之時，黨的十八大以來，已有187件次法律草案向社會征求意見，有約110萬人次提出300多萬條意見建議，許多重要意見建議得到采納。民法典在編纂過程中，先后10次向社會公開征求意見，共收到42.5萬人提出的102萬余條意見建議。此外，20多萬個各級人大代表聯(lián)絡站、代表之家等聯(lián)系人民群眾工作平臺在全國遍地開花。一件件反映人民群眾關(guān)心關(guān)切、關(guān)系人民群眾切身利益的意見建議，以各種不同渠道反映到國家權(quán)力機關(guān)，通過法定程序成為國家意志。

在立法全過程各環(huán)節(jié)廣泛聽取吸納各方面意見，創(chuàng)新民主方式、改進民主舉措，發(fā)揮全過程民主的優(yōu)勢特點，推動新時代高質(zhì)量立法，已成為立法工作機關(guān)和立法工作人員的共識。復旦大學國際關(guān)系與公共事務學院教授桑玉成表示，西方選舉民主之所以被視為“一次性消費”的民主，是因為在選舉之外公民很少有通過政治參與來影響政治運行的機會。而全過程民主形成了公民對公共事務、公共決策的多種渠道的參與機制，可以通過某種正式的或非正式的渠道表達他們的意愿和要求，并直接或間接影響到公共決策。

有事好商量，眾人的事由眾人商量

2013年，上海市閔行區(qū)人大常委會制定了《閔行區(qū)人民代表大會常委會聽證辦法》，此后，圍繞預算聽證的制度規(guī)定不斷完善，《中共閔行區(qū)人大常委會黨組關(guān)于加強鎮(zhèn)人大預算審查監(jiān)督的指導意見》《閔行區(qū)人大常委會關(guān)于預算績效管理監(jiān)督辦法（試行）》《閔行區(qū)人大常委會關(guān)于開展部門預算執(zhí)行監(jiān)督的暫行辦法》……每隔一兩年，閔行都會建立或修正相關(guān)規(guī)章制度，用制度鞏固參與式預算改革的成果。

參與式預算最初始于浙江溫嶺，2008年上海閔行跟進，當年12月9日啟動了第一次正式意義的預算聽證會，有人大代表和公眾51人報名參與，預算草案的提出機構(gòu)、聽證陳述人、旁聽人都發(fā)表了意見。

此后閔行預算聽證改革不斷完善，程序日益改進。哈爾濱、順德等城市紛紛跟進，展現(xiàn)了地方民主治理改革創(chuàng)新的成果。

全體人民能否依法管理國家事務和社會事務、管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，人民群眾能否暢通表達利益要求，社會各方面能否有效參與國家政治生活，是判斷一個國家政治制度是否民主、有效的重要標準。財政在國家治理中的重要性不言而喻。桑玉成認為，政府預算的制度優(yōu)化和程序規(guī)范是全過程民主的題中應有之義，公民參與預算可以有效地提升預算的社會滿意度和認可度。

根據(jù)法律規(guī)定，財政預算審查監(jiān)督的具體參與主體是人大代表。“閔行的改革更具民主色彩，規(guī)定凡年滿18周歲、居住或工作在本區(qū)的公民均可申請參與聽證。”上海市委黨校（上海行政學院）科社教研部教授上官酒瑞分析，“通過改革，嵌入了民主機制，搭建了民主平臺，這是信息公開和流通平臺，也是民主參與、表達、協(xié)商、監(jiān)督機制。”

預算聽證是民主管理的一個范例。2019年4月20日，《重大行政決策程序暫行條例》（以下簡稱《條例》）正式公布，并于2019年9月1日起施行。制定有關(guān)公共服務、市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護等方面的重大公共政策和措施，制定經(jīng)濟和社會發(fā)展等方面的重要規(guī)劃，決定在本行政區(qū)域?qū)嵤┑闹卮蠊步ㄔO項目等5個方面，都屬于重大行政決策事項范圍。《條例》施行后，所有重大行政決策都要經(jīng)過公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定五大程序。

大到國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃的制定、財政預算編制與執(zhí)行監(jiān)督等重大事項，小到物業(yè)管理、生活垃圾分類等具體事務，有事好商量、眾人的事由眾人商量的制度化實踐，讓人民群眾切實感受到人民當家作主的獲得感。

據(jù)了解，聽取公眾意見的方式方法包括座談會、聽證會、實地走訪、書面征求意見、向社會公開征求意見、問卷調(diào)查、民意調(diào)查等多種方式。而在合法性審查環(huán)節(jié)，是否履行了公眾參與程序、專家論證程序、風險評估程序等都是檢驗程序是否合法的必要內(nèi)容。上官酒瑞認為，這些程序性安排增強了民主參與的廣度、深度和質(zhì)量，構(gòu)建起全鏈條的民主監(jiān)督程序，并不斷完善、成熟、定型。

法規(guī)實施怎么樣，群眾最有發(fā)言權(quán)

2018年6月，安徽農(nóng)民方詩敏給全國人大常委會法工委寫了一封信，內(nèi)容與一條被解讀為“同命不同價”的司法解釋有關(guān)。

根據(jù)最高法2003年12月出臺的司法解釋，人身損害賠償案件中，城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民的殘疾賠償金和死亡賠償金標準不一。方詩敏認為，這與憲法法律的平等精神相違背。全國人大常委會法工委收到來信后，請最高人民法院說明情況，并征求法工委民法室意見，研究提出，最高法司法解釋中關(guān)于人身損害賠償城鄉(xiāng)二元標準的規(guī)定并不違反憲法法律規(guī)定，但如何在司法實踐中更合理地界定人身損害賠償金的內(nèi)容及計算標準，使賠償內(nèi)容和標準更好地體現(xiàn)公平，并被大多數(shù)公民接受，需進一步研究。

2019年4月，中共中央、國務院聯(lián)合發(fā)文提出改革人身損害賠償制度，統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民人身損害賠償標準。同年9月，最高法授權(quán)各省高級人民法院探索試點。2021年1月，全國人大常委會法工委主任沈春耀作備案審查工作報告時介紹，法工委將與最高人民法院溝通，適時推動修改完善人身損害賠償制度。

法規(guī)、司法解釋等規(guī)范性文件的實施情況如何，人民群眾最有發(fā)言權(quán)。根據(jù)立法法、監(jiān)督法規(guī)定，公民、組織可以對其認為同憲法或法律相抵觸的法規(guī)、司法解釋等提出審查建議。十二屆全國人大以來，截至2020年12月，全國人大常委會法工委對公民、組織提出的8040件審查建議逐一研究，并提出處理意見。

在中國政治學會副會長、吉林大學行政學院院長張賢明看來，民主的全過程體現(xiàn)在決策前、決策中與決策后諸環(huán)節(jié)。決策前包括社情民意征集、議題設定等多項環(huán)節(jié)；決策中則包括協(xié)商、投票等多項程序；決策后囊括了政策評估反饋、問責糾錯等內(nèi)容。提出備案審查建議，正是人民群眾參與公共事務管理監(jiān)督的一種有效渠道，被媒體稱之為“一張郵票、一個信封、一個在線申請，就可以撬動最高國家權(quán)力機關(guān)的審查”。

2004年5月，全國人大常委會法工委設立法規(guī)備案審查室，承擔具體審查研究工作。但很長一段時間內(nèi)，這項工作并不為大眾所知曉。2017年，全國人大常委會歷史上首次對備案審查工作進行專項審議，集中公布全國人大備案審查中糾正“帶病文件”的十大案例。2019年12月，《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》正式出臺，全國人大常委會的備案審查工作更加制度化、規(guī)范化。2020年，全國人大常委會共收到公民、社會組織提出的審查建議多達5146件，為近4年之最。

針對有關(guān)地方人大常委會在人口與計劃生育條例中作出的“超生即辭退”等控制措施和處理規(guī)定，全國人大常委會法工委發(fā)出書面研究意見，經(jīng)督促后各地均完成相關(guān)法規(guī)修改工作。針對出租車從業(yè)者的戶籍歧視問題，經(jīng)過人民群眾反映，廣州、杭州等多個城市取消戶籍限制……“民主重在參與的過程，民主的構(gòu)建要從基層治理、社會治理乃至日常生活入手，在社會中構(gòu)建好民主的一個個細胞。”張賢明說。（光明日報記者?劉華東?陳慧娟）

（責編：徐剛）