作者：連振隆

黨的十八屆三中全會提出“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”①的治國目標。十八屆五中全會強調“強化權力運行制約和監督機制”②。權力監督是國家治理現代化的重要內容，黨的領導和人民當家作主的有機統一是中國國家治理的鮮明特色。黨的十八大以來，黨紀監督驟然用力，但人大監督相對乏力，權力監督最高層級的兩個輪子缺乏協同合力。故本文擬從國家權力治理頂層設計科學化視角出發，精準探討黨紀監督與人大監督協同發力的內在機理和科學路徑。

一、中國最高位階權力監督主體的監督實效分析

中國權力監督是由黨紀監督、人大監督、監察監督、檢察監督等多個主體、多種方式所構成的復合體系。共產黨雖然不是國家機關，但執政黨的領導核心地位，決定了黨和國家是骨肉相依的命運共同體，執政黨行使的監督權本質上仍然是國家監督權。本文集中研究中國最高監督權力——黨的監督和人大監督的績效問題。

（一）黨紀監督的穿透性不足

1933年，黨中央和國務院共同決定黨的紀檢部門與行政監察部門合署辦公，黨的監督通過紀檢監察合署辦公體制落實，在權力監督體系中具有核心地位。十八大以來中紀委肅貪反腐取得了舉世矚目的成就，但從國家監督整體角度看，黨紀監督體制還存在以下問題。一是監督實效縱向逐級遞減。在頂端，中紀委監督有權威、有措施、有保障，讓所有涉案官員膽戰心驚，但越到地方、越到基層，紀檢部門的監督力度就越是遞減。二是橫向監督體制沒有理順。從當代中國政治與行政體制來分析，黨的紀檢機構與行政監察部門合署辦公是一種不同性質的且不屬于同一權力位階的黨政合署辦公類型，從性質、功能、對象來看，是兩種完全不同的監督機制，不能因為合署辦公而忽視它們之間的區別③。紀檢委屬于黨的組織機構，紀檢委書記與政府首長同居黨委常委行列，而監察部門只是政府的一個部門，級別顯然比紀檢委要低。這樣，合署辦公的紀檢監察部門就面臨著與同級黨委和政府、上級紀檢監察機關，以及自身內部關系的協調問題。三是監督措施存在法治爭議。實踐中，許多腐敗案件，往往先是黨紀“雙規”開路，然后在經過一定時間后，行政監督的“雙開”發軔，最后在司法審判階段結束。具體分析這一監督流程，對于黨的紀檢機構，它可以對任何單位的黨員違紀問題進行查處，但黨章沒有賦予其采取人身強制措施的權力；根據法律規定，任何公民的人身自由非經法定程序不得限制；一旦黨的紀檢機構對監督對象采取“雙規”措施時，監督對象已經事實上失去了人身自由；對于監察部門，由于政府不領導法、檢兩院，它只能依法對行政人員的違法行為進行追究，不宜對司法干部的違法行為進行查處，否則就違反了行政與司法分離的憲政原則。另外，諸如案件的首辦權問題、相關權限的合法性問題、證據的移交及其法律效力問題等，都表明黨紀監督體制需要進一步的改革和完善。

（二）人大監督的權威性不實

人大監督本質上仍然是以人民為主體的國家治理體系規范公共權力的歷史活動，這個活動必然是監督主體能動性和執法司法過程性的統一。人大監督主要包含兩個問題，一是誰來監督，二是如何監督，前者是監督主體問題，后者是監督程序問題。根據憲法和人大常委會組織法等法律規定，人大對“一府兩院”當然有監督資格，但監督具有合法資格和監督是否具有實效還是不同的問題。就監督程序而言，經過30多年的建構與整合，各級人大常委會逐步建立健全了工作機構，積累了一定的監督經驗，并在制度建設方面取得了階段性成果。但總體看，人大實際行使的監督權力與法律上確認的監督權力相去甚遠，其監督職能難以充分發揮④。一是不想監督。人大是集體行使職權，行使職權的主體大多是從黨政部門要職退居人大的老領導，容易導致人大履職主體的監督動力相對不足。二是不善監督。人大監督是專業性很強的工作，如果沒有一定的財經知識，那些冗長的預算列表很難看得懂；如果沒有一定的法學知識，無論是立法還是司法監督，往往很難發表什么有價值的意見和建議，而很多人大常委會委員來自黨政部門，沒有從事過具體的財經工作和法務工作，依法履職的專業能力還是比較薄弱的。

二、中國最高位階監督主體協同不力的體制原因

從國家治理體系現代化的視域看，黨紀監督與人大監督合力不足，真正原因隱含在國家治理體制架構中，具體地說隱含在國家決策體系的頂層設計中。從兩個層面展開論述：

（一）監督權的憲政邏輯

在中國憲政結構中，中國共產黨居于國家領導核心地位，人大是憲法規定的國家權力機關。黨的領導地位是歷史和人民的共同選擇，人民代表大會是黨創造的執政實體。根據憲法和法律，人大及其常委會主要行使立法、監督、任免、重大事項決定等四項職權。立法權、人事任免權、重大事項決定權這三項權力本質上都是決策權，只是決策的范圍和對象各有側重而已。故從總體上看，人大職權主要有兩項：一是決策權，二是監督權。那黨的領導權包含什么內容？老百姓常說，家有千張口，主事在一人。家庭主事就是家庭領導，國家主事就是國家領導。所以，什么是領導權，通俗地說，就是說了算的權力。說了算包含三層邏輯：一是說了，就是議事決策了；二是說了算，就是決策了就得落實；三是如果說了不算，決策者能夠采取有效監督手段迫使執行者落實。從黨章看，黨的領導是政治領導、思想領導和組織領導。經過改革開放30多年的宣傳教育和執政實踐，無論是各級黨委還是各級人大，對堅持四項基本原則、堅持改革開放的政治路線都是堅定不移地擁護的，對實事求是的思想路線都是堅定不移地贊成的，故而在貫徹“四個全面”戰略的新時代背景下，堅持黨的領導就聚焦于人事決策權和人事監督權，前者是用什么人辦什么事，后者是辦不了什么事就不用什么人。所以，說白了，黨的領導權仍然是決策權和監督權。因此，從頂層權力設計看，黨和人大的基本權力是高度競合的。國家核心權力必須團結和統一，任何國家不能允許兩個權力中心的存在，否則會因為頂層權力的掣肘而導致國家領導權力空心化。為了防范這種風險，黨章和憲法對黨委與人大關系的表述都是“堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的統一”。黨章和憲法都強調，說明黨的領導和人民當家作主的統一需要毫不動搖地自覺堅持，而不是放任狀態下的自發統一；各級人大常委會在履職過程中必須始終堅持核心意識，避免觸及損害黨的領導權威的高壓“紅線”；但這個尺度不是所有的人大當家人都能準確把握的，最安全最保險的方式就是黨叫干啥就干啥，黨沒說干啥就不干啥，由此帶來的負面效應則是某些人大的慢作為、不作為，對于任何需要人大及時作出反應的重大事項，人大的反應往往滯后于人民的期待。因此，國家權力高度競合的憲政結構和領導核心主體只能是唯一的政治屬性，決定了人大監督實效不足是國家領導權力頂層設計高度競合的次生產物，根本的出路在于國家領導權力結構的進一步優化。

（二）監督權的普遍邏輯

為了說明國家監督的普遍邏輯，我們不能只講中國憲政治理的中國特色，還需要從現代國家治理的普遍視角討論監督權的內在邏輯。在現代國家治理中，只要社會分工仍然是社會主體存在的基本形態，就必然存在國家權力在決策、執行、監督等環節的分離；只要權力分離狀態下整個國家政局繼續平穩運行，就必然存在不同權力主體相互制衡下的相互合作。因此，要使監督權發揮實效，必須在決策權、監督權、執行權之間形成相互制約、相互配合的科學機制。首先，從監督主體看，監督者要有足夠的權威。監督的目的在于督導被監督者的行為符合決策主體的預期。被監督者執行決策內容時，總是從契合自身利益的角度有所取舍，為了防范執行者偏離決策目標的自以為是，就需要監督行為的強硬有力。監督行為的有力取決于監督者的權威，只有監督者具備足夠剛性的制約手段，被監督者判斷自己忤逆監督所受到的懲戒損失大于接受監督所支出的成本代價，兩害相權取其輕，于是監督行為取得了預期

收益。其次，從監督動力看，決策者具有足夠的權威。被監督者（執行者）是否接受監督乃至接受監督的程度，都取決于對自身利益的增值或貶損的理性判斷。馬克思指出，撬動人類歷史進步的杠桿，無非利益二字。執行者是否接受監督，動力就在于其利益得失的判斷。這個利益體現為兩樣東西，一是位子，二是票子。誰掌控和支配位子和票子，誰就能撬動執行者的動力。這個主體只能是掌握位子和票子的決策者。也就是說，作為被監督者的執行者，最關注的是決策者。如果監督者不具有決策權，那不過是聾子的耳朵——擺設。把上述邏輯統一起來，就是在國家治理現代化視域下，國家權力分工應當符合決策權和執行權相對獨立、決策權和監督權高度統一的辯證邏輯。要使決策行為達到預期目標，決策者必須行使監督權；要使監督行為確有實效，監督者必須握有決策權。這就是監督權的普遍邏輯⑤。在國家治理現代化視域下，領導權的基本構成就是決策權和監督權的高度統一。但是，在中國國家治理結構的頂層設計中，出現了黨行使領導權與人大行使監督權的兩權分設。對人大監督實效不足的問題，早就有人看出其癥結所在，為什么到現在還難以改進呢？這只能從中國改革開放的時代變遷中得到解釋。在經歷了“文化大革命”劫難和“兩個凡是”陣痛后，共和國終于開啟了改革開放的偉大時代。改革開放早期，基于對“文化大革命”教訓的反思，當時黨內普遍認為，黨政不分，領導兼職過多，是我們國家治理效率低下、官僚主義盛行的重要原因⑥。整個20世紀80年代政治體制改革的主流意識，就是推進黨政分離，限制領導兼職。但經過30多年的改革開放和理論創新，我們應當在新的發展背景下重新審視80年代定格的政治體制。首先，是黨政關系問題。黨政分離還是黨政不分，不是一個理論問題，而是一個實踐問題。執政黨不掌握政權，那怎么執政呢？所以在90年代，黨政分離的論述淡出了人們的語境。其次，是領導兼職問題。領導兼職合理與否，要具體地歷史地分析。面對“文化大革命”后國家領導人嚴重老化的時代危機，鄧小平反對領導過多兼職，是順應社會發展的時代語言。在領導任期制和退休制已經相對健全的21世紀，年富力強是現任領導人的基本狀況，適度兼職是增強統籌協調能力的改革需要。因此，將人大監督權納入黨的領導權的頂層設計，就是黨提高執政能力的必然選擇，也是全面推進依法治國方略的時代要求！

三、黨紀監督與人大監督協同發力的對策建議

在黨紀監督和人大監督并存的憲政格局下，我們要推進權力監督體制的科學化，就應當從黨政結構優化、黨紀國法結合、決策權與監督權統一的頂層視角，進一步探索更為合理、合法、高效的國家監督體制。對策建議如下：

（一）實施“兩個兼任”模式，重構權力監督主體責任體系

堅持黨的領導和人民當家作主的統一問題，在深層是黨的領導權和人大監督權的統一問題，對某個具體的人大常委會則是接受同級黨委領導的位階問題。進而，強化黨的監督和增強人大監督實效的協同性問題，隨之轉化為紀檢委和同級人大監督職能的關系問題。紀檢委作為黨委負有直接監督責任的主體，同步承載黨對“一府兩院”是否落實黨委重大決策的監督權；監督的結果就是對玩忽職守的各級黨員領導干部施以黨紀懲戒。同時，根據憲法規定和人民民主的原則，人民政府、人民法院、人民檢察院由人大產生、受人大監督，這樣“一府兩院”的國家監督權應由代表人民的人大來行使；監督權力的配置應當專一。為了化解兩個監督中心潛伏的權力沖突，筆者認為，黨的紀檢委和人大常委會的相關監督部門應當深度融合，黨的紀檢委主要負責人應當兼任同級人大常委會分管廉政建設的領導人，紀檢委負責日常工作的負責人應當兼任人大廉政監督部門的主要負責人。這就是筆者所言的“兩個兼任”模式。“兩個兼任”模式的好處在于，其一，實現了黨委執紀監督和人大依法監督的高度統一。紀檢委書記的身份代表了黨對廉政工作的領導，兼任人大領導副職且分管廉政監督的身份保證了人大監督的權威；需要決策時體現的是黨的領導，需要監督時發揮黨紀監督和人大監督的同步合力。現在，黨委統戰部部長兼任政協副職領導已是黨委領導政協的慣例，那紀檢委書記為什么不能兼任人大領導副職而加強人大廉政監督呢？其二，貫徹了決策權與監督權應當同一的國家治理普遍邏輯。與曾經政法委書記兼任公安部門主要負責人的模式相比較，由于后者將決策權和執行權合二為一，必然使執行權失去了制約而滋生司法腐敗。而筆者所倡導的“兩個兼任”模式的特色，就是將決策權和監督權統一起來，把決策權、執行權分離開來，實現國家監督權力的分權制衡，實現堅持黨紀監督與人大監督具體的歷史的統一。

（二）建立人大廉政機構，補齊黨紀全面異體監督“短板”

目前，各級人大并沒有特設的廉政監督機構。這樣，各級國家政權機關的主要負責人都是通過人大選舉或決定任命的，但另一方面，人大對自己選舉或任命的領導干部卻不能自主監督；即使人大開展各項監督，也只能是工作監督，監督結論只能是對被監督者的某項工作提出批評建議，而不能對被監督事項負責人的去留發揮實質作用，因此，人大監督就必然虛化。當人大監督職權虛化時，政府執行權如何運行呢？在黨委和人大層面，政府是執行機構；但在政府本身又是一個系統，在政府仍然需要決策、執行、監督的內部分工，行政監察仍然是政府良治的內在需要。但是現行的紀檢監察合署辦公體制忽略了合署應當等位的原理，將不同位階的兩級監督糅合為一級監督，結果發生了大塊吸附效應，導致低位階的行政監察失去了獨立性。為克服這種行政監察乏力的窘狀，筆者認為，黨紀監督與人大監督應當整合、紀檢監督和行政監察應當分離，監督層級和監督半徑應當同一，異體監督和威權監督應當并施。具體包含以下要點，其一，將黨紀監督和行政監察分離，讓監察部門成為政府首長領導下的獨立監察機構。當前，人民群眾詬病最多的是行政干部的不作為、慢作為和亂作為，獨立運行后應當在糾正行政違法、行政不當方面精準發力。其二，整合黨紀監督和反貪瀆職等職能部門，成立規格高于政府監察機構的廉政機構。應當以紀檢委、預防腐敗局、黨委內設督查機構、檢察院隸屬的反貪污賄賂機構的業務部門為基礎，整合成立廉政委員會，隸屬人大序列而受黨的紀檢委直接領導。其三，這個新的廉政委員會的特色是，黨政同階，兼任辦公，兩套班子，一套人馬；兩個牌子，靈活應用，兩個尺度，游刃有余。即，紀檢委書記兼任人大副職，且分管人大廉政委員會；紀檢委主要業務部門同時是人大廉政委員會的主要業務部門；需要黨紀處理時，就以黨的紀檢委名義行文發令；需要國法處置時，就以人大名義出面。由于紀檢委對所有黨員有權監督，人大廉政部門有權對“一府兩院”所有機構和人員進行監督，化解了行政監察只能監督行政系統而不便監督司法系統的局限，實現了監督位階的等同，監督半徑的等幅，監督職能的互補。其四，完善立法，為人大廉政委員會依法監督提供法律依據。要修訂地方組織法，為人大廉政委員會的創建提供法律依據。要修訂刑事訴訟法，賦予廉政委員會調查領導干部職務犯罪的立案偵查權。要明確人大廉政委員會的監督對象，主要是本級黨委、政府領導下的所有單位的領導班子成員。從法治視角看，這樣做的好處有二：一是實現了紀檢委“雙規”措施于法有據，解決了當前紀檢委“雙規”在前逮捕在后流程與公民人身自由非經法定程序不得限制的合法性問題；二是將紀檢委從大量瑣碎案件中解脫出來，把數量最大的普通公職人員行政違法類行為交付監察部門去處理，讓紀檢委聚焦監督居于“關鍵少數”的黨政領導干部，實現精準監督，從嚴治吏。

①《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，人民出版社2013年版，第11頁。

②《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》，人民出版社2015年版，第11頁。

③《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》，人民出版社2015年版，第11頁。徐理響：《現代國家治理中的合署辦公體制探析——以紀檢監察合署辦公為例》，載《求索》2015年第8期。

④   范永同、郝俊杰：《中國監督體制的不足與完善》，載《人民論壇》2015年第4期。

⑤   連振隆、倪國良：《國家治理現代化視域下人大司法監督主體科學化研究》，載《甘肅社會科學》2016年第3期。

⑥   《鄧小平文選》第1版第3卷，人民出版社1983年版。

（文：摘自《人大研究》2016年第7期） 

（責編：王樂紅）