作者：劉維林

監督權是憲法和法律賦予地方人大及其常委會的重要職權。根據監督法的規定，各級人大及其常委會的監督可以采用多種手段，包括聽取和審議專項工作報告、法律法規實施情況的檢查、規范性文件的備案審查、詢問和質詢、特定問題調查、撤職案的審議和決定等六種方式。但行政權與司法權運行的本質、特點、方式和程序不盡相同，司法具有被動性、中立性等特點，人大監督不能干預司法獨立，但同時要充分運用各種法定監督形式，促進公正司法。監督法規定的監督形式，既適用于對行政機關的監督，也適用于對司法機關的監督，但在具體運用時應當有所區別，不能等同對待，必須根據司法活動的特點，采取恰當的方式進行。

當前，人民群眾對司法公正的期求越來越大，司法在法治建設中的作用越來越凸顯，司法體制改革不斷深化，依法獨立公正行使司法權已經成為共識。人大既要回應人民群眾對公正司法的訴求、加大監督力度，又要尊重司法規律特點、維護司法權威，這是實踐中的難題。

本文結合北京市人大近年來監督司法工作實際，重點分析六種監督形式在監督司法工作實踐中運用情況及存在問題，研究并提出了善用聽取和審議“兩院”專項工作報告、重用執法檢查、啟用詢問和質詢三種常用易用的監督形式，通過用足用好監督形式，不斷把人大監督司法工作推向深入。

一、人大監督司法工作的形式運用現狀

監督法規定了人大開展監督司法工作的方式有聽取和審議專項工作報告、執法檢查、詢問和質詢、特定問題調查等六種形式。但從調查看，盡管近年來人大對司法工作的監督有所加強，但總體而言仍不盡如人意，全國省級人大常委會一般采取聽取和審議工作報告、執法檢查的形式來監督司法工作，其他四種形式幾乎處于虛置狀態。以北京市人大常委會監督司法工作為例，2008年至2014年，常委會每年都安排聽取和審議“兩院”專項工作報告，其中，2013年對刑事訴訟法開展執法檢查一次，其他監督形式則從未啟用。通過比較監督法規定的六種監督形式在監督司法工作實踐的運用，主要存在以下幾個方面的問題。

1、監督形式運用單一，力度不強。在監督法規定的六種監督形式中，人大常委會目前大多傾向于適用較為溫和、相對緩和的聽取和審議專項工作報告、執法檢查兩種監督形式，從實際運用上看也是比較單一，即聽取審議專項工作報告就是聽取審議專項工作報告，執法檢查就是執法檢查，一般都是單獨進行。雖然人大常委會有權對“兩院”專項工作報告作出決議和對執法檢查意見的情況進行審議并決定跟蹤檢查，但實踐中這種作出決議和再決定跟蹤檢查的情況卻較少。相較于較具剛性監督方式，如質詢、特定問題調查、審議和決定撤職案、罷免等方式，從實踐來看，全國人大沒有用，地方人大也沒有，總體上監督力度不強。

2、專項工作報告選題不“專”，針對性不強。監督法規定，人大常委會每年選擇關系改革發展穩定大局和群眾切身利益、社會普遍關注的重大問題，有計劃地安排聽取和審議人民法院和人民檢察院的專項工作報告。專項工作報告與每年的工作報告應有所區別，專項工作報告重點在于審判、檢察工作的某一領域或方面，而不是法院和檢察院的全面工作。因此，在專項工作報告的選題上要圍繞加強監督、促進司法公正突出一個“專”字，然而從實踐來看，“專”并不突出，很容易與常規工作報告雷同，針對性不強。同時，專項工作報告的選題也多由“兩院”提出，由人大常委會主動提出的議題比較少，影響和限制了監督作用的發揮。

3、執法檢查多流于形式。比較各地人大監督司法工作實踐，長期以來，人大執法檢查普遍采取集中進行的方式，時間緊，任務重，一般采取現場視察、聽取匯報、開座談會、旁聽案件審理等方式；檢查前定項目路線。預先通知被查單位做好準備，檢查時按事先安排進行，隨機抽查少，主動采用其他方式檢查則更少。同時，檢查組聽取的報告往往都是一些籠統工作總結和泛泛的數字統計，遇到現實存在的問題，缺乏深究。如此一來，被檢查單位提前準備好，檢查組聽到的、看到的都是好的方面，缺乏客觀性、真實性，檢查組也提不出有針對性的意見建議，致使執法檢查流于形式上的檢查，制約了執法檢查功能的充分發揮，達不到執法檢查應有的實際效果。

4、常委會審議力度有待加強。實踐中，常委會在審議“兩院”專項工作報告時，審議的力度和深度比較有限，監督作用沒有充分發揮出來。一方面程序性審議較多，實質性審議較少。審議時，肯定成績的多，提出批評的少。另一方面，審議形式過于傳統，一般多采用聽取報告、提出意見建議等方式，很少引入辯論、詢問甚至質詢等形式，對問題的分析和探討往往只浮于表面，不能深化和拓展，力度不強。

二、對策建議

人大監督司法工作情況是整個社會主義民主法治建設和人民代表大會制度發展的一個縮影。地方人大開展監督司法工作，要把握國家民主法治建設進程，體現地方人大的職能定位。盡管監督法規定了七種具體的監督形式，但從實際情況出發，我們認為，監督形式不一定求多，只要用足用好現有常用可用的監督形式，監督工作的質量和實效就會得到明顯提高。

1、  善用聽取和審議專項工作報告

聽取和審議專項工作報告是監督法實施以來各級人大常委會最常用的監督司法工作的形式，已經成為一種慣例和常態化做法。對這種監督形式，需要我們關注的就是究竟應該聽取和審議什么，通過聽取和審議達到什么樣的監督效果。近五年來，全國省級人大常委會聽取和審議專項工作報告選題主要集中在法院的審判、執行工作，檢察院的對訴訟活動的法律監督、預防瀆職侵權犯罪、反貪污賄賂以及“兩院”基層和隊伍建設等工作上。從這些內容看，專項工作報告主要體現“兩院”的某一方面工作上，但也有例外，比如２０１４年北京市人大聽取和審議“兩院”依法規范行使司法權的專項工作報告，范圍比較寬，問題不容易聚焦。

我們認為，形式服從于價值和內容，聽取和審議專項工作報告這一監督形式，應該服從于人大對司法的制度性監督這一基本定位。人大對司法進行監督就是為了確保司法公正，實現社會的普遍公平和正義，這一點已無可否認。從理論上分析，司法公正的實現是通過實體和程序兩種途徑來實現，即實體公正和程序公正。實體公正是司法活動的出發點和歸屬，它是訴訟參與人追求的直接結果和最終目的，關系到當事人的切身利益。程序公正是通過正確執行法律設計的獲得正當性結果的步驟與方式來實現。另外，“徒法不能以自行”，司法是靠司法人員去操作的，司法人員的道德修養和業務素質如何，對于整個司法活動是否公正起著直接的作用。實踐中，由于受司法體制行政化的影響，司法工作既包括司法業務本身即司法審判和司法檢察工作，也包括司法行政管理工作。所以司法公正受以下四方面因素的影響，一是司法政策是否合法、合理；二是司法程序是否有效率；三是司法行政管理工作是否有效能；四是司法人員道德素質是否良好。這些都涉及司法體制、機制和制度性問題，需要在推進政治建設和司法體制改革中統籌考慮和解決。

所以，可以說“專”的指向是體制、制度和機制。專項工作報告要在“專”上進行聚焦，一個重要的方法就是加強對司法類案的分析，發現某一類司法案件中反映的經濟社會建設及司法工作中的問題，通過聽取專項工作報告，督促“兩院”構建一套解決問題、改進工作的長效機制。比如對司法管理制度的監督。司法管理制度有宏觀和微觀之分，宏觀上的司法管理制度主要從司法體制改革角度來講的，比如司法機關設置體制、司法機關人事體制、司法機關經費管理制度等，微觀上的司法管理制度主要是指司法機關內部的行政事務管理制度。“窺一斑見全豹”，不論是宏觀制度還是微觀制度，其優點和不足都可以通過案件得到體現。通過類案監督，我們既可以了解宏觀上的，也可以了解微觀上的司法管理制度。需要把握的是，各級人大要根據各自的職權，把握層級進行監督，才能有針對性和現實意義。比如，對司法機關設置體制問題，涉及整個國家的司法體制改革問題，全國人大可以就此問題提出意見建議，而地方人大則大可不必。在司法機關內部行政管理中，很多事項涉及司法公正問題，比如法院內部的訴訟費管理問題，一些審判人員在辦理某一類案件中，向當事人要求多交自立名目的辦案費，訴訟費超標準收取的現象時有發生；有些訴訟費用讓當事人預先多交，但當事人勝訴后，卻讓其找敗訴方索要，這實際上變相提高收費標準；有些在執行案件中，針對需要到外地執行的案件，在收取執行費的同時，還要收取外出辦案的交通費等費用。這些做法不僅損害了司法公正，在人民群眾當中造成了不良影響，而且容易誘發司法腐敗。通過類案分析，有助于找準和聚焦“兩院”工作存在的突出問題，再通過聽取和審議專項工作報告來推動解決。

2、重用執法檢查

執法檢查是人大發揮監督職責的重要形式。在監督司法工作中提出要“重用”。主要基于三點理由：

第一，有助于對司法與行政執法的協調機制的監督。這項監督還會涉及司法機關與行政機關的協調機制問題，因為某一類案件的辦理需要司法機關和行政機關的共同協作配合，特別是需要行政機關的協助配合，司法機關的某些裁判才能得到執行和落實。由于受部門利益的影響，有些需要行政機關協助配合的事宜，僅由司法機關與行政機關協商，不一定能夠達到良好的成效，而通過人大來督促形成司法機關和行政機關的協調機制，效果則會好得多。譬如在審判和執行中，需要對一些財產采取查封、扣押等保全措施，而具體辦理程序只能由具體的行政管理機關來進行，實踐中經常遇到的問題就是，有協助配合義務的行政機關以各種理由來拒絕協助，有的行政機關以內部文件來對抗法律規定，有的行政機關職權設置多頭、重復設置，使司法機關的一些措施不能得到及時落實。總之，司法機關和行政執法機關在履行職責的時候存在很多各自為政現象。人大作為國家權力機關，既有監督司法機關的責任，也有監督行政機關的責任。通過執法檢查，有助于幫助司法機關排除行政執法機關不正當干預，通過監督這種形式，積極地支持司法機關依照憲法與法律的規定獨立而公正地行使司法權。

第二，有助于對法律法規等規范性文件的監督。執法檢查目的之一在于推動法律法規的正確有效貫徹實施，通過執法檢查也可以反向檢視法律法規是否符合變化發展了的社會實際，從而不斷推動立法的自我完善。我國實行的是成文法制度，這種制度的合理性在于它為司法過程提供了一套明確、完整的規范，力求通過法律的制定，使整個司法過程都處于法律的嚴格控制之下。但事實上，法律要能夠為司法提供全部依據，能夠為司法人員面臨的法治問題提供周全的答案，是不現實的，也是不可能的。一方面，立法者對社會生活的認知能力是有限的，立法不可能完全預見到社會生活的每一個方面及其在未來的發展，法律法規本身存在的缺陷和不周延在所難免。另一方面，法律法規本身應當根據經濟社會發展而不斷發展變化，適時調整新的法律關系。現代社會，經濟生活和科技發展變化很快，社會關系越來越復雜，這就必然使法律規定與社會現實之間存在一定的不適應性。所有這些，都導致了法律漏洞的產生。從當前司法實踐中法律適用存在的問題來看，法律漏洞主要有以下幾種情況：一是法律調整的空白現象，即對某一問題，法律沒有進行規定，導致司法過程中無法可依。這種情況主要是因為立法不完善、立法者缺乏預見所致，或許立法者認為當時立法時機或條件尚不成熟而沒有加以規范。司法實踐中，這種現象經常出現。由于法律規定的滯后性，導致司法機關依據司法解釋而不是依據法律來處理案件的情形出現。二是不符合目的性或不適時性。此種情況是指個別法律規范與整個立法目的發生沖突。立法者在制定法律時往往只考慮到一般性規則，但司法者所面臨的特定條件下的特定事實，與一般規則并不完全吻合，或者過去吻合，但隨著經濟社會的發展，現在出現不吻合，法律規定本身已經不合時宜，不能適應變化了的新情況，不符合經濟社會發展規律了。三是法律法規或規范性文件之間發生沖突，給法官適用法律造成很大困難。當前，由于許多地方性法規都是由相關部門主持起草，利用立法的機會擴大本部門利益的傾向往往屢禁不止。不同立法主體之間的權限范圍在法律上并無明確規定或法律上的依據，這就產生了對同一問題的重復立法、重復規定，部門往往站在各自的立場上，從小利益出發，作出互相矛盾的規定，造成法規在實際操作中的困難。通過執法檢查有助于推動法律法規不斷修改完善，同時，促進執法司法機關提升執法理念、統一執法標準、加強執法司法銜接和完善內部工作制度機制，從而有效地發揮人大監督司法的作用。

第三，實踐證明這種監督形式很有效。2013年市人大常委會在修改后的刑事訴訟法實施之時，同步開展執法檢查。針對這部法律剛剛施行的特點，執法檢查組把檢查的重點放在各執法司法機關貫徹實施法律的準備和初步進展情況上。圍繞這次刑訴法修改的重點內容，結合本市執法司法實際，梳理出十幾個專題，深入調研，特別是重視了解基層執法情況和基層干警的意見建議。在檢查各執法司法機關貫徹實施新法中存在問題的同時，更多是推動轉變執法理念，統一思想認識，推動解決公、檢、法、司在刑事訴訟流程中的銜接問題，為實施刑事訴訟法開好局、起好步。

需要強調的是，在全面推進依法治國進程中，人大和政法委是兩股重要力量，并承擔著不同職責。在這次執法檢查中，執法檢查方案確定和實地調研結束后，市人大常委會分管領導唐龍同志分別帶隊兩次向時任市政法委書記吉林同志匯報有關情況，聽取意見。市政法委常務副書記擔任執法檢查組副組長，市政法委法制處負責同志全程參與執法檢查。針對一些涉及各方的重點問題，提前協調公檢法司一起研究，為各執法司法機關互通信息、交流情況提供平臺。原汁原味梳理調研中大家反映的問題和執法檢查組成員的意見建議，及時反饋給市政法委和各執法司法機關，為他們改進工作提供參考。通過這次刑事訴訟法執法檢查，我們發現，人大和政法委在推進法治建設中的職能、作用，通過執法檢查這一監督形式，可以實現很好的整合和互補。

在今后的執法檢查中，應更加注重以下幾個方面。一是執法檢查方式更加多樣化。執法檢查方式直接影響了執法檢查的效果，人大應采取有效的檢查方式，發現執法司法機關在貫徹實施法律過程中出現的問題，監督執法司法機關的執法行為，不斷提高執法司法機關的執法辦案水平。為了增強執法檢查的實效性，在聽匯報、實地檢查、開座談會、觀摩旁聽庭審等形式的基礎上，不斷拓寬檢查渠道，創新檢查方式，比如在刑事訴訟法執法檢查中，市人大采用了對刑事辯護律師進行問卷調查方式。由執法檢查組主持設計問卷，委托市律師協會發放并對反饋情況進行匯總整理，比較客觀地反映了刑事辯護律師貫徹執行刑事訴訟法和執業現狀，同時通過律師的反映，更全面掌握各執法司法機關貫徹實施刑事訴訟法的情況。同時，也可以采取明察暗訪、隨機抽查、個別走訪等方式，多方位、多渠道、多角度地開展執法檢查活動。

二是發揮執法檢查組的專業化優勢。監督司法工作是一項法律性、政策性、專業性很強的工作，由于大多數常委會委員、代表不是法律專業人員，對司法工作不是很了解，所以在執法檢查組組建上就要有所創新。北京市人大在這方面也進行了一些嘗試，主要是執法檢查組以內務司法委員會組成人員為主，吸收部分常委會委員以及法官、檢察官、司法行政人員和專家學者代表參加。這些委員、代表無論找問題還是提建議，都能較好地發揮其專業背景和知識，緊貼執法司法工作實際，取得了很好的效果。在以后的執法檢查中，執法檢查組也應多吸收相關法律專業人士參與其中。

三是強化跟蹤監督，保障監督實效。執法司法機關更好地貫徹實施好法律、保證人大監督取得實效，并不是靠一次執法檢查就能一步到位的。對于執法檢查中發現的問題，既有工作層面的問題，也有制度層面的問題，還有一些是長期積累的問題。從全國人大和各地監督工作實踐來看，為了增強監督司法工作實效，我們要著力加強跟蹤監督。一方面，跟蹤監督能改變監督走過場的形式，不僅有利于提高人大監督司法工作的計劃性、針對性、有效性，而且有利于執法司法機關高度重視人大監督，認真研究人大常委會的審議意見，審慎提出整改意見答復人大，切實有計劃地改進工作。另一方面，跟蹤監督體現了人大作為權力機關的地位和作用，也有助于提高代表履職的主動性和積極性。人大監督實踐也推進了跟蹤監督的形式創新，專門委員會是協助人大及其常委會行使職權的專門機構，包括協助常委會行使監督權。在近幾年北京市人大監督司法工作實踐中，通過發揮內務司法委員會熟悉司法工作優勢，定期跟蹤監督執法司法機關落實常委會審議意見和整改措施情況，取得了很好的監督效果。

四是推進執法檢查公開。監督法第七條規定“各級人民代表大會常務委員會行使監督職權的情況，向社會公開”。人大圍繞監督司法工作開展執法檢查應當堅持公開原則，進一步增強執法檢查的公開性和透明度。執法檢查的公開不僅是執法檢查報告向社會公布，而且是執法檢查的全過程也應當透明公開，執法檢查的落實情況也要及時向社會公布。通過完善執法檢查公開機制，讓社會公眾更全面了解人大開展執法檢查的情況和司法機關貫徹實施法律以及接受檢查情況，有助于增強執法檢查實效。

3、啟用詢問和質詢

詢問和質詢是人大對“一府兩院”實施監督的法定形式。我國1954年憲法和人民代表大會組織法，就對全國人大代表的質詢權（當時稱“質問”）做出了原則性的規定。1982年憲法把它區分為詢問和質詢，詢問和質詢都是法律規定的監督形式，其后制定、修改的全國人大組織法和地方組織法和監督法，則根據憲法精神對全國人大及各級地方人大的詢問、質詢制度作出了明確規范。

監督法實施以來，從全國人大到各地方人大及常委會監督司法工作實踐來看，鮮有采用詢問和質詢形式。事實上，早在1989年七屆全國人大常委會工作報告中就提出“人大在監督法院、檢察院的工作時，不直接處理具體案件。對法院、檢察院的工作有意見，可以提出質詢和詢問。”通常情況下，詢問比較簡單，常委會在審議專項工作報告和執法檢查報告時，“兩院”及有關部門應該到場，接受并回答代表、委員的詢問。相比較于詢問而言，質詢是比較剛性的監督形式，根據規定，代表在大會期間、常委會組成人員在常委會會議期間，可以依法聯名提出質詢案，由委員長會議或主任會議決定受質詢機關在何種場合以何種方式進行答復。應該說，質詢監督方式還是具有一定力度的，然而人大在監督工作中往往很少使用。從全國人大來看，2010年首次采用了專題詢問這一形式，相比于普通詢問而言，專題詢問更正式、程序性更強、公開性更好，更有集體行權的特征。

作為監督法確定的七種監督形式之一，人大及常委會應當啟用并用好詢問和質詢這種最直接的監督形式，將其作為促進司法公開、增強司法民主、增進司法互動的重要措施。在開展詢問和質詢工作制度建設中，廣州市人大常委會進行了有益嘗試，其中監督司法工作規定中明確，人大常委會對社會影響大、群眾反映強烈的問題，可以要求相關司法機關報告工作，進行專題詢問；常委會內務司法工作委員會在監督中發現有重大問題需要提出質詢的，可以建議市人大代表、常委會組成人員提出質詢案。然而可惜的是到目前并沒有真正付諸監督司法工作實踐。據報道，真正在監督司法工作中首次啟動專題詢問的是浙江省人大常委會，2014年就“規范執法、公正司法”問題對省高院進行了專題詢問，其監督效果還有待檢驗。事實上，現有監督司法工作實踐中已有了詢問的影子，如北京市人大常委會審議“兩院”專項工作報告和審議執法檢查報告時，“兩院”都會派員到場聽取意見，以備委員、代表就某些問題進行詢問；由于質詢的條件程序比較復雜，至今尚未啟用過。詢問和質詢作為最直接的監督形式，我們認為，如果有以下情況，代表和常委會組成人員可以向“兩院”提出詢問和質詢：一是法官、檢察官在審理案件過程中有違法亂紀行為的；二是有明顯的程序違法的；三是對同類案件的處理結果有難以解釋的嚴重差異的。有以上三種情況時，就可以要求法院、檢察院作出解釋和說明。

從總結監督司法工作實踐經驗、增強監督工作實效來看，在監督形式的運用上應當有所改進，可以實行各種監督形式的綜合運用，也包括監督權和決定權的綜合運用。一是可以多種監督形式結合運用。比如，把執法檢查和聽取和審議“兩院”專項工作報告結合起來，既是對法律實施情況開展檢查，也是對“兩院”工作的監督，如北京市人大常委會在2013年對刑事訴訟法開展執法檢查就與聽取和審議“兩院”專項工作報告結合起來，取得了很好的效果。同樣，也可以把聽取審議專項工作報告和詢問結合起來，通過詢問讓常委會委員更多了解情況，進一步提高對專項工作報告的審議質量。二是人大監督權和決定權綜合運用。比如，把聽取和審議專項工作報告、執法檢查與行使決定權作出決議有機結合起來。2008年北京市人大常委會在聽取審議檢察院訴訟監督專項工作報告后，作出了關于加強檢察院訴訟監督工作的決定，引起全國性反響。

當前，司法體制改革正在全面深入推進，司法工作面臨新的形勢和任務，人大監督司法工作，既要體現司法體制改革的精神、部署，又要結合本市人大和司法工作實際，運用好法律賦予的監督形式，積極探索、努力創造好的方式方法，不斷增強監督工作實效，為建設法治中國首善之區作出應有的貢獻。（文：摘自《人大理論與實踐》2016年第1期）

（責編：王樂紅）