比例原則是指國家公權(quán)力機(jī)關(guān)履行職權(quán)時(shí)應(yīng)當(dāng)選擇有助于公共利益目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的必要措施，并且需要權(quán)衡實(shí)現(xiàn)公共利益和公民合法權(quán)利的保障，若為實(shí)現(xiàn)公共利益可能采取影響或限制公民合法權(quán)利的手段時(shí)，應(yīng)當(dāng)將這種不利影響限定在盡可能小的范圍和限度內(nèi)，保持二者之間適度的比例。一般認(rèn)為，比例原則由適當(dāng)性、必要性、均衡性三部分組成。其中，適當(dāng)性原則要求限制公民權(quán)利的措施必須符合目的；必要性原則要求限制公民權(quán)利的措施在符合目的的前提下，對(duì)公民權(quán)利損害最小；均衡性原則要求限制公民權(quán)利的措施造成的損害與其追求的目的應(yīng)合乎一定比例，不能出現(xiàn)嚴(yán)重失衡。

比例原則的起源最早可以追溯至古老的分配正義思想。從發(fā)展歷程來看，比例原則最初主要用以規(guī)制行政裁量權(quán)的濫用，防止公民權(quán)利受到行政機(jī)關(guān)的過渡限制。“二戰(zhàn)”結(jié)束以來，比例原則在世界范圍內(nèi)廣泛傳播，已從最初的政治哲學(xué)原則，逐步演變?yōu)樾姓ㄔ瓌t，現(xiàn)已發(fā)展為很多國家的憲法原則，成為合憲性審查中的一項(xiàng)實(shí)質(zhì)性標(biāo)準(zhǔn)。

備案審查是具有中國特色的憲法監(jiān)督制度，是完善憲法監(jiān)督制度的基礎(chǔ)和重要著力點(diǎn)。習(xí)近平總書記深刻指出，全國人大常委會(huì)的備案審查工作，當(dāng)然就包括審查有關(guān)規(guī)范性文件是否存在不符合憲法規(guī)定、不符合憲法精神的內(nèi)容。目前，比例原則已經(jīng)初步納入備案審查領(lǐng)域，《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》第三十九條規(guī)定了發(fā)現(xiàn)法規(guī)、司法解釋存在明顯不適當(dāng)?shù)膯栴}應(yīng)當(dāng)提出意見的情形，其中就包括對(duì)公民、法人或者其他組織的權(quán)利和義務(wù)的規(guī)定明顯不合理，或者為實(shí)現(xiàn)立法目的所規(guī)定的手段與立法目的明顯不匹配。從保障公民、組織合法權(quán)益以及規(guī)范包括立法權(quán)在內(nèi)的國家公權(quán)力行使來看，比例原則的功能定位、價(jià)值取向等與備案審查這一符合中國國情的立法監(jiān)督制度相貫通、相契合。落實(shí)黨的二十大關(guān)于完善和加強(qiáng)備案審查制度的決策部署，應(yīng)當(dāng)明確將比例原則納入備案審查制度，作為一項(xiàng)重要的審查標(biāo)準(zhǔn)，引入到合憲性、合法性、適當(dāng)性審查中，推動(dòng)備案審查制度與時(shí)俱進(jìn)完善發(fā)展，進(jìn)一步發(fā)揮備案審查在保障公民組織合法權(quán)利、改善提升立法質(zhì)量等方面的重要作用。

一、比例原則在我國的適用

1996年1月，國務(wù)院通過人民警察使用警械和武器條例，條例第四條規(guī)定，人民警察使用警械和武器，應(yīng)當(dāng)以制止違法犯罪行為，盡量減少人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失為原則。此后，體現(xiàn)比例原則核心內(nèi)容的法律規(guī)范日益增多，主要體現(xiàn)在“過罰相當(dāng)”、“強(qiáng)制適當(dāng)”等方面。例如，行政處罰法第五條第二款規(guī)定，設(shè)定和實(shí)施行政處罰必須以事實(shí)為依據(jù)，與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)。行政強(qiáng)制法第五條規(guī)定，行政強(qiáng)制的設(shè)定和實(shí)施，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)。采用非強(qiáng)制手段可以達(dá)到行政管理目的的，不得設(shè)定和實(shí)施行政強(qiáng)制。

目前，除了作為備案審查中的審查標(biāo)準(zhǔn)以外，比例原則的適用范圍已經(jīng)從行政執(zhí)法領(lǐng)域拓展至包括國家安全、突發(fā)事件應(yīng)對(duì)、治安管理、信用建設(shè)等多個(gè)方面。例如，國家安全法第六十六條規(guī)定，履行國家安全危機(jī)管控職責(zé)的有關(guān)機(jī)關(guān)依法采取處置國家安全危機(jī)的管控措施，應(yīng)當(dāng)與國家安全危機(jī)可能造成的危害的性質(zhì)、程度和范圍相適應(yīng)；有多種措施可供選擇的，應(yīng)當(dāng)選擇有利于最大程度保護(hù)公民、組織權(quán)益的措施。突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法第十一條規(guī)定，有關(guān)人民政府及其部門采取的應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的措施，應(yīng)當(dāng)與突發(fā)事件可能造成的社會(huì)危害的性質(zhì)、程度和范圍相適應(yīng)；有多種措施可供選擇的，應(yīng)當(dāng)選擇有利于最大程度地保護(hù)公民、法人和其他組織權(quán)益的措施。治安管理處罰法第五條第一款規(guī)定，治安管理處罰必須以事實(shí)為依據(jù)，與違反治安管理行為的性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)。在司法實(shí)踐中，比例原則的適用頻率不斷上升，已涵蓋行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、信息公開、行政許可、行政協(xié)議、行政裁決、行政確認(rèn)、行政不作為、行政賠償?shù)榷鄠€(gè)方面。

從表現(xiàn)形式看，比例原則呈現(xiàn)出顯性化的趨勢(shì)。2012年，交通運(yùn)輸部發(fā)布《關(guān)于印發(fā)路政文明執(zhí)法管理工作規(guī)范的通知》，在國務(wù)院部門規(guī)范性文件中直接使用“比例原則”一詞。同年，國家安全監(jiān)管總局發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步深化安全生產(chǎn)行政執(zhí)法工作的意見》，規(guī)定“要按照平等原則、比例原則，建立完善行政裁量基準(zhǔn)制度，確保大致相同的違法行為適用法律大體一致”。2020年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步完善失信約束制度構(gòu)建誠信建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制的指導(dǎo)意見》，提出要“按照合法、關(guān)聯(lián)、比例原則，依照失信懲戒措施清單，根據(jù)失信行為的性質(zhì)和嚴(yán)重程度，采取輕重適度的懲戒措施，防止小過重懲”。2021年，中央依法治國辦發(fā)布《市縣法治政府建設(shè)示范指標(biāo)體系》，明確要求“各項(xiàng)突發(fā)事件應(yīng)急處置措施規(guī)范適度，符合有關(guān)法律規(guī)定和比例原則”。

二、將比例原則納入備案審查標(biāo)準(zhǔn)必要可行

備案審查作為立法監(jiān)督制度，是監(jiān)督立法權(quán)規(guī)范正確有效行使的重要制度機(jī)制保障。將比例原則適用于立法監(jiān)督領(lǐng)域，主要體現(xiàn)在兩方面：一是從權(quán)利限制的角度，比例原則主要通過調(diào)整手段與目的之間的關(guān)系，對(duì)限制公民、組織權(quán)利的國家公權(quán)力進(jìn)行限制，從而為包括立法權(quán)在內(nèi)的公權(quán)力的行使界定合理的尺度。二是從規(guī)范裁量權(quán)行使的角度，比例原則主要用于規(guī)范裁量權(quán)的行使。鑒于不同層級(jí)法律規(guī)范的調(diào)整對(duì)象不同以及法律適用中的不確定性，上位法制定機(jī)關(guān)需要為下位法制定機(jī)關(guān)預(yù)留一定的自主判斷和裁量空間，此時(shí)比例原則就為立法裁量權(quán)的正確行使提供了重要判斷標(biāo)準(zhǔn)。這些都為比例原則納入立法監(jiān)督制度體系提供了重要的理論支撐。

審查標(biāo)準(zhǔn)是備案審查制度的重要組成部分。審查標(biāo)準(zhǔn)不僅需要具備理論基礎(chǔ)，同時(shí)也需要有具體的審查實(shí)踐。比例原則細(xì)化分解為適當(dāng)性、必要性、均衡性三個(gè)具有內(nèi)在邏輯的組成部分，內(nèi)涵完整豐富。把比例原則作為審查標(biāo)準(zhǔn)，可以從目的取向、法律后果、價(jià)值衡量等多個(gè)角度對(duì)規(guī)范性文件的內(nèi)容和制定程序進(jìn)行檢視分析，不僅能夠更為高效、準(zhǔn)確地定位規(guī)范性文件中存在的問題，還能強(qiáng)化備案審查中的說法說理，更細(xì)致地闡釋分析憲法法律的相關(guān)規(guī)定，進(jìn)而充分衡量和評(píng)價(jià)規(guī)范性文件是否應(yīng)予糾正，有助于增強(qiáng)審查意見的說服力、公信力和權(quán)威性，提升審查標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性，提高備案審查工作質(zhì)量。

三、比例原則作為審查標(biāo)準(zhǔn)的具體適用

作為審查標(biāo)準(zhǔn)，比例原則的具體適用應(yīng)當(dāng)從適當(dāng)性審查、必要性審查、均衡性審查三個(gè)層面依次展開分析。同時(shí)符合上述三項(xiàng)原則，才可以認(rèn)定立法采取的措施與其目的符合比例原則。

（一）適當(dāng)性審查

適當(dāng)性審查主要是審查采取的措施是否有助于實(shí)現(xiàn)立法目的。從目的與手段的角度分析，如果手段阻礙了目的的實(shí)現(xiàn)，即為不適當(dāng)。例如，本是為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而創(chuàng)設(shè)某項(xiàng)制度，如果該制度的運(yùn)行反而阻礙了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，那么就可以認(rèn)定該制度的設(shè)定不適當(dāng)。手段對(duì)于目的具有適當(dāng)性，并不要求在采取相關(guān)措施后立法目的能夠完全得到實(shí)現(xiàn)，只要手段與目的之間具有因果關(guān)系，具備實(shí)質(zhì)性的正向關(guān)聯(lián)即可。

以2017年全國人大常委會(huì)法工委審查糾正地方性法規(guī)中關(guān)于著名商標(biāo)制度的規(guī)定為例，其中涉及的地方性法規(guī)多數(shù)將促進(jìn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為立法目的之一。然而，由于著名商標(biāo)制度本身存在利用政府公信力為某些企業(yè)背書、對(duì)市場(chǎng)主體有選擇地給予支持等問題，不僅與黨中央明確提出的使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的改革要求不相符，還扭曲了公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)關(guān)系，加劇了地方保護(hù)主義，對(duì)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展造成阻礙。從適當(dāng)性審查角度分析，由于著名商標(biāo)制度的實(shí)施阻礙了立法目的的實(shí)現(xiàn)，因此相關(guān)規(guī)定不符合比例原則。

手段的適當(dāng)性通常涉及立法主體對(duì)法律規(guī)范在未來實(shí)施情況的預(yù)判，開展適當(dāng)性審查應(yīng)當(dāng)以法律規(guī)范制定時(shí)立法主體能夠達(dá)到的認(rèn)知限度為界。對(duì)于因事后客觀情況改變導(dǎo)致的手段與目的之間的偏差，不宜簡(jiǎn)單認(rèn)定為不適當(dāng)。只有預(yù)判明顯不符合實(shí)際或嚴(yán)重缺乏正當(dāng)性，才能認(rèn)定不具備適當(dāng)性。

（二）必要性審查

必要性審查是比例原則的第二個(gè)步驟，是指立法主體應(yīng)當(dāng)在上述可以實(shí)現(xiàn)目的的手段中選擇對(duì)公民、組織權(quán)利限制或者侵害最小的手段。開展必要性審查首先要論證立法自身的必要性，即是否必須通過制定法律規(guī)范才能實(shí)現(xiàn)目的，是否存在同樣有效的非立法性質(zhì)的手段。如果立法是唯一有效的手段，再對(duì)法律規(guī)范作具體分析。首先是國家公權(quán)力的介入程度，公權(quán)力的介入應(yīng)當(dāng)以公民、組織無法進(jìn)行有效的自治管理為前提。以行政許可法第十三條為例，公民、法人或者其他組織能夠自主決定的，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的，行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的事項(xiàng)，可以不設(shè)行政許可。在國家公權(quán)力必須介入的情況下，應(yīng)當(dāng)采取更具柔性的協(xié)商性、激勵(lì)性、指導(dǎo)性手段。例如，通過減稅降費(fèi)、政策支持等激勵(lì)措施，而非強(qiáng)制性的命令，引導(dǎo)市場(chǎng)主體落實(shí)政府的政策目標(biāo)。以2021年全國人大常委會(huì)法工委審查糾正地方物業(yè)管理?xiàng)l例將按時(shí)交納物業(yè)服務(wù)費(fèi)作為業(yè)主參選業(yè)主委員會(huì)成員必要條件的規(guī)定為例。地方性法規(guī)作出有關(guān)資格限制的規(guī)定，雖然在一定程度上反映了地方社區(qū)管理的現(xiàn)實(shí)需求，但在業(yè)主能夠根據(jù)民法典的規(guī)定通過業(yè)主大會(huì)、業(yè)主委員會(huì)開展自治管理的前提下，以地方性法規(guī)的形式，對(duì)業(yè)主通過意思自治實(shí)現(xiàn)自我救濟(jì)進(jìn)行限制，不僅與民法典相關(guān)規(guī)定的立法原意不符，而且從必要性審查角度，明顯超出了國家公權(quán)力對(duì)私權(quán)利介入的最低必要限度，不符合比例原則。

（三）均衡性審查

均衡性審查是比例原則的最后一個(gè)審查步驟，是指手段所追求的立法目的與手段所造成的侵害后果必須保持一定的限度，不能失衡。均衡性審查的主要功能是對(duì)公共利益與個(gè)人利益的綜合權(quán)衡和判斷。以2021年全國人大常委會(huì)法工委審查糾正《某市機(jī)動(dòng)車停車條例》為例，該《條例》規(guī)定，停車人未按照規(guī)定繳納道路停車費(fèi)的，“由區(qū)停車管理部門進(jìn)行催繳，并處200元罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，并處500元以上1000元以下罰款”。從實(shí)際情況來看，不按規(guī)定繳納停車管理費(fèi)涉及的車輛多、數(shù)額小，輕微違法、無意識(shí)違法的情況普遍存在，但《條例》沒有區(qū)分違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)，存在明顯的過罰不當(dāng)問題，其設(shè)定的處罰幅度超出了為合理引導(dǎo)停車需求、規(guī)范停車秩序所必須的處罰限度，二者之間嚴(yán)重失衡，相關(guān)規(guī)定不符合比例原則。

均衡性判斷通常是抽象的利益衡量和價(jià)值判斷，為了更加科學(xué)、精準(zhǔn)進(jìn)行判斷，有時(shí)也需要進(jìn)行量化分析。對(duì)此，可以綜合運(yùn)用座談訪談、隨機(jī)走訪、問卷調(diào)查、抽樣調(diào)查、統(tǒng)計(jì)分析等方式，充分運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)開展調(diào)查研究，提高分析判斷的客觀性和科學(xué)性。例如，全國人大常委會(huì)法工委在審查研究上述《條例》期間，曾通過微信、電話、面對(duì)面交流等方式訪問居民127戶，直接聽取群眾意見。群眾普遍反映，無論欠繳多少一律處以200元以上罰款不妥，建議調(diào)整相關(guān)規(guī)定。多數(shù)群眾的意見為審查糾正相關(guān)規(guī)定提供了重要參考依據(jù)，也起到推動(dòng)和促進(jìn)作用。

此外，在均衡性審查中還可以引入成本效益分析的方法進(jìn)行輔助衡量和判斷。如在宏觀經(jīng)濟(jì)政策配置、公共工程項(xiàng)目決策等方面，公民、組織基本權(quán)利和社會(huì)公共利益具有一定程度的可量化性，可以通過數(shù)學(xué)公式對(duì)二者進(jìn)行成本效益分析。均衡性審查中的成本，應(yīng)當(dāng)涵蓋手段自身耗費(fèi)的全部成本。這其中不僅包括限制或損害公民、組織權(quán)利所造成的成本，還包括政府在財(cái)政支出等方面的成本。對(duì)于效益，均衡性審查應(yīng)當(dāng)考量手段所帶來的社會(huì)總體效益。通過對(duì)成本與社會(huì)總體效益進(jìn)行比較分析，從而判斷成本與收益是否成比例。總的來看，通過成本效益分析進(jìn)行均衡性審查，不僅可以使均衡性審查更具有可操作性，也增加了均衡性審查的準(zhǔn)確性，審查結(jié)論也更具有說服力。（全國人大常委會(huì)法工委法規(guī)備案審查室）

（來源：中國人大網(wǎng)）

（責(zé)編：王新）