一、合憲性審查制度的確立

憲法是國家的根本法，是治國安邦的總章程，有著最高的法律地位、法律權(quán)威、法律效力。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央對推進(jìn)全面依法治國作出一系列部署要求，強(qiáng)調(diào)推進(jìn)全面依法治國，必須全面貫徹實施憲法，更加堅定維護(hù)憲法尊嚴(yán)和權(quán)威，加強(qiáng)憲法實施和監(jiān)督。

2017年，黨的十九大第一次提出合憲性審查。黨的十九大報告提出，加強(qiáng)憲法實施和監(jiān)督，推進(jìn)合憲性審查，維護(hù)憲法權(quán)威?！昂蠎椥詫彶椤边@一概念正式寫入黨的文件。2018年修改憲法時，將“全國人大法律委員會”更名為“全國人大憲法和法律委員會”，同年6月全國人大常委會作出有關(guān)決定，明確憲法和法律委員會的工作職責(zé)。2019年，黨的十九屆四中全會決定提出，加強(qiáng)憲法實施和監(jiān)督，落實憲法解釋程序機(jī)制，推進(jìn)合憲性審查工作，加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件。2020年，黨中央對推進(jìn)合憲性審查工作提出具體要求，明確全國人大憲法和法律委員會、常委會法制工作機(jī)構(gòu)承擔(dān)推動憲法實施、開展憲法解釋、推進(jìn)合憲性審查、加強(qiáng)憲法監(jiān)督等工作任務(wù)。

2022年，黨的二十大報告提出，“加強(qiáng)憲法實施和監(jiān)督，健全保證憲法全面實施的制度體系，更好發(fā)揮憲法在治國理政中的重要作用，維護(hù)憲法權(quán)威”，“完善和加強(qiáng)備案審查制度”。同年12月，習(xí)近平總書記在紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行40周年署名文章中提出，“要完善憲法監(jiān)督制度，推進(jìn)憲法監(jiān)督的規(guī)范化、程序化建設(shè)，提高合憲性審查、備案審查能力和質(zhì)量，推進(jìn)合憲性審查工作，落實憲法解釋程序機(jī)制，積極回應(yīng)社會各方面對涉憲問題的關(guān)切?！边@是黨中央在全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程上，對合憲性審查、備案審查提出的新要求。

合憲性審查是全國人大常委會及有關(guān)專門委員會、常委會法制工作機(jī)構(gòu)在法律法規(guī)和制度政策形成之前、實施之后，從憲法角度進(jìn)行審視和檢查，作出合憲性判斷和相關(guān)安排，保證各項法律法規(guī)和制度政策符合憲法規(guī)定、遵守憲法原則、體現(xiàn)憲法精神。加強(qiáng)憲法實施和監(jiān)督，推進(jìn)合憲性審查工作，對于堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，推進(jìn)國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化，保障公民法人合法權(quán)益，維護(hù)國家法治統(tǒng)一，具有重大意義。

開展合憲性審查工作，環(huán)節(jié)上分為前端和后端兩部分：前端的合憲性審查是事前、事中審查，是指擬制定出臺的法律草案、法規(guī)規(guī)章等規(guī)范性文件，或者有關(guān)方面擬出臺的重要政策、重大舉措，在出臺前的論證、起草和審議階段，應(yīng)當(dāng)對其中的合憲性、涉憲性問題進(jìn)行認(rèn)真研究論證，涉及憲法有關(guān)規(guī)定如何理解、實施和適用的，起草單位、制定單位或者批準(zhǔn)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向全國人大常委會書面提出合憲性審查請求，由全國人大憲法和法律委員會、常委會法制工作機(jī)構(gòu)研究并提出意見。前端的合憲性審查側(cè)重于事前的咨詢、研究、征求意見以及提出合憲性審查的請求。實踐中，全國人大常委會在立法、修法、釋法、作出決定中采取一系列措施開展合憲性審查工作，推進(jìn)合憲性審查的常態(tài)化、制度化。比如，制定對外關(guān)系法、愛國主義教育法等法律，出臺設(shè)立全國生態(tài)日的決定等過程中，都對有關(guān)內(nèi)容開展了合憲性審查研究。

后端的合憲性審查主要是依靠備案審查制度來實現(xiàn)。已經(jīng)制定出臺的法規(guī)、規(guī)章、司法解釋等規(guī)范性文件，都應(yīng)當(dāng)依法依規(guī)向?qū)彶闄C(jī)關(guān)報送備案，由審查機(jī)關(guān)按照備案審查工作程序?qū)ζ浜蠎椥浴⑸鎽椥詥栴}進(jìn)行審查，對不符合憲法規(guī)定、原則、精神的內(nèi)容依法予以糾正處理。近年來，全國人大常委會在備案審查工作中積極穩(wěn)妥地推進(jìn)合憲性審查，認(rèn)真研究處理公民、組織提出的合憲性審查建議，加強(qiáng)對合憲性、涉憲性問題的研究論證，堅決督促糾正存在合憲性問題的規(guī)范性文件，弘揚(yáng)憲法精神、維護(hù)憲法權(quán)威。自2017年以來，全國人大常委會每年聽取和審議法制工作委員會關(guān)于備案審查工作情況的報告中披露了不少開展合憲性審查的案例，回應(yīng)了公眾對合憲性審查的關(guān)切，有效維護(hù)了憲法權(quán)威和國家法治統(tǒng)一。

二、在備案審查工作中開展合憲性審查的法律依據(jù)

習(xí)近平總書記在紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行40周年署名文章中提出，“完善憲法監(jiān)督制度，加強(qiáng)合憲性審查、備案審查制度和能力建設(shè)?！焙蠎椥詫彶榕c備案審查都屬于憲法監(jiān)督的范疇，推進(jìn)合憲性審查工作，尤其規(guī)范性文件制定發(fā)布后的合憲性審查，主要是依托于備案審查制度實現(xiàn)的。作為保障憲法實施監(jiān)督的重要制度，我國憲法、立法法、監(jiān)督法等法律以及2019年全國人大常委會委員長會議通過的《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》等，都對備案審查制度作了明確規(guī)定，為在備案審查工作中推進(jìn)合憲性審查提供了制度保障。

憲法第六十二條、第六十七條規(guī)定，全國人大及其常委會行使監(jiān)督憲法實施的職權(quán)，全國人大常委會有權(quán)撤銷同憲法法律相抵觸的行政法規(guī)、地方性法規(guī)。2000年立法法制定出臺，專設(shè)“適用與備案審查”一章，對行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章的備案審查制度作出系統(tǒng)規(guī)定。此后立法法兩次修改進(jìn)一步完善了相關(guān)規(guī)定。2015年修改，將司法解釋納入備案審查范圍，增加主動審查、審查情況反饋與公開等內(nèi)容。2023年修改，對備案審查中的合憲性審查作了明確規(guī)定。其中第一百一十條規(guī)定，有關(guān)國家機(jī)關(guān)認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸，或者存在合憲性、合法性問題的，可以向全國人大常委會提出審查要求；其他國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織和公民可以向全國人大常委會提出審查建議。第一百一十二條規(guī)定，全國人大專門委員會、常委會工作機(jī)構(gòu)審查認(rèn)為法規(guī)同憲法或者法律相抵觸，或者存在合憲性、合法性問題的，可以向制定機(jī)關(guān)提出審查意見，要求制定機(jī)關(guān)作出修改或者廢止；制定機(jī)關(guān)不予糾正的，應(yīng)當(dāng)向委員長會議提出予以撤銷的議案、建議，由委員長會議決定提請常務(wù)委員會會議審議決定。修改后的立法法為新時代在備案審查工作中深入推進(jìn)合憲性審查提供了法律支撐。

三、在備案審查工作中開展合憲性審查的總體要求和相關(guān)實踐

通過備案審查制度推進(jìn)憲法監(jiān)督的規(guī)范化、程序化，在備案審查中積極穩(wěn)妥開展合憲性審查工作，是新形勢下保障憲法全面實施、加強(qiáng)憲法監(jiān)督的重要舉措。習(xí)近平總書記在黨的十九屆二中全會上的重要講話中指出，“全國人大常委會的備案審查工作，當(dāng)然就包括審查有關(guān)規(guī)范性文件是否存在不符合憲法規(guī)定、不符合憲法精神的內(nèi)容，要加強(qiáng)和改進(jìn)這方面的工作?！比珖舜蟪Ｎ瘯J(rèn)真落實總書記指示要求，積極履行憲法監(jiān)督職權(quán)，不斷完善制度機(jī)制，扎實推進(jìn)合憲性審查工作，督促推動制定機(jī)關(guān)糾正有關(guān)規(guī)定，及時啟動有關(guān)程序廢止不合時宜的法律規(guī)定和相關(guān)制度，弘揚(yáng)憲法精神，維護(hù)憲法權(quán)威和國家法治統(tǒng)一。

例如：2018年3月，有全國政協(xié)委員提出提案，建議對收容教育制度進(jìn)行合憲性審查。法工委經(jīng)認(rèn)真研究提出，收容教育制度是1991年根據(jù)全國人大常委會有關(guān)決定和國務(wù)院有關(guān)行政法規(guī)實行的、對有關(guān)人員進(jìn)行必要約束和管控的一項制度措施，制定程序和內(nèi)容是有憲法法律依據(jù)的；執(zhí)行20多年后再來審視，情況已經(jīng)發(fā)生了很大變化；經(jīng)調(diào)研溝通，有關(guān)方面逐步形成共識，繼續(xù)執(zhí)行有關(guān)制度措施已不合時宜；為深入貫徹全面依法治國精神，法工委建議有關(guān)方面適時提出議案，廢止有關(guān)收容教育法律規(guī)定和相關(guān)制度。2019年12月，十三屆全國人大常委會第十五次會議審議了國務(wù)院提出的有關(guān)議案，作出了《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于廢止有關(guān)收容教育法律規(guī)定和制度的決定》。

又如：2021年，國務(wù)院有關(guān)主管部門對有的民族自治地方民族教育條例等法規(guī)提出合憲性審查建議，認(rèn)為條例中的有關(guān)規(guī)定存在合憲性問題，不利于促進(jìn)民族交往交流交融。法工委審查研究認(rèn)為，憲法和國家通用語言文字法已經(jīng)對推廣普及國家通用語言文字作出了明確規(guī)定，2015年全國人大常委會對教育法有關(guān)規(guī)定作出重要修改，包括民族地區(qū)在內(nèi)的全國各地區(qū)應(yīng)當(dāng)全面推行國家通用語言文字教育教學(xué)，有關(guān)地方性法規(guī)中的相關(guān)內(nèi)容應(yīng)予糾正。經(jīng)與有關(guān)方面溝通，制定機(jī)關(guān)廢止了有關(guān)法規(guī)。

再如：有的司法解釋規(guī)定，上級人民檢察院可以依法統(tǒng)一調(diào)用轄區(qū)內(nèi)的檢察人員辦理案件，經(jīng)上級人民檢察院作出調(diào)用決定，被調(diào)用的檢察官可以代表辦理案件的人民檢察院履行出庭支持公訴等各項檢察職責(zé)。有公民對此規(guī)定提出審查建議。法工委在2022年備案審查工作情況報告中提出了原則性意見，請制定機(jī)關(guān)予以考慮。對被調(diào)用的檢察人員代表調(diào)入地人民檢察院履行出庭支持公訴等各項檢察職責(zé)是否需要經(jīng)調(diào)入地人大常委會作出相關(guān)任職決定，涉及對人民檢察院組織法有關(guān)規(guī)定的理解，也涉及對憲法有關(guān)規(guī)定和檢察官法有關(guān)規(guī)定的理解。2023年，法工委對此問題進(jìn)一步深入研究，在與制定機(jī)關(guān)充分溝通、形成共識的基礎(chǔ)上，根據(jù)憲法和有關(guān)法律的規(guī)定、原則和精神，對被決定調(diào)用的檢察人員是否須經(jīng)調(diào)入地人大常委會任命的問題，區(qū)分不同情形提出具體的、明確的規(guī)范意見。制定機(jī)關(guān)于今年9月出臺《關(guān)于上級人民檢察院統(tǒng)一調(diào)用轄區(qū)的檢察人員辦理案件若干問題的規(guī)定》，其中明確規(guī)定：“被調(diào)用檢察人員以檢察官身份代表辦理案件的人民檢察院履行出庭支持公訴等職責(zé)的，應(yīng)當(dāng)由辦理案件的人民檢察院檢察長提請本級人民代表大會常務(wù)委員會按照法定程序任命為本院的檢察員。案件辦結(jié)或者上級人民檢察院作出終止調(diào)用決定的，按照法定程序免去其前述檢察員職務(wù)?！?/span>

四、在備案審查工作中積極推進(jìn)合憲性審查的思考和建議

在備案審查工作中推進(jìn)合憲性審查，應(yīng)當(dāng)注重審查有關(guān)規(guī)范性文件是否存在不符合憲法規(guī)定、憲法原則、憲法精神的內(nèi)容，認(rèn)真研究涉憲性問題，及時督促糾正與憲法相抵觸或者存在合憲性問題的規(guī)范性文件。在備案審查工作中落實健全憲法解釋工作程序的要求，準(zhǔn)確把握和闡明憲法有關(guān)規(guī)定和精神，回應(yīng)社會有關(guān)方面對涉憲問題的關(guān)切。

一是在備案審查中加強(qiáng)對合憲性、涉憲性問題的審查研究。在備案審查工作中對規(guī)范性文件進(jìn)行審查，應(yīng)當(dāng)注重審查是否存在不符合憲法規(guī)定、憲法原則、憲法精神的內(nèi)容。規(guī)范性文件存在合憲性問題的情形包括三種，即違反憲法的規(guī)定、違反憲法的原則和違反憲法的精神。前兩者可以通過憲法文本的直接規(guī)定或者可以從憲法文本中解讀出來，而憲法精神可能需要從憲法文本中推導(dǎo)、論證、引申出來。隨著備案審查實踐的積累，審查中判斷規(guī)范性文件是否合憲，可以考慮運(yùn)用比例原則，從目標(biāo)取向、法律后果、價值衡量等多個角度對規(guī)范性文件進(jìn)行檢視分析。要審查規(guī)范性文件采取的措施是否有助于實現(xiàn)其目的，審查采取的措施是否對公民、組織權(quán)利造成最小損害，還要考慮社會公共利益和個人權(quán)益間的平衡。同時，備案審查工作中對合憲性、涉憲性問題的審查保持審慎的態(tài)度，對于是否合憲結(jié)論的判斷堅持穩(wěn)妥、慎重的處理原則。由于合憲性審查工作尚處起步階段，實踐經(jīng)驗有限，有待通過備案審查中合憲性審查具體事例的經(jīng)驗累積，構(gòu)建起我國合憲性審查完善的理論體系。

二是及時督促糾正與憲法相抵觸或者存在合憲性問題的規(guī)范性文件。經(jīng)審查不符合憲法規(guī)定、憲法原則和憲法精神的規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)予以糾正和撤銷。實踐中，糾正可以采取多種方式，可以與制定機(jī)關(guān)進(jìn)行溝通，推動制定機(jī)關(guān)自行修改或者廢止；可以提出書面審查意見，要求制定機(jī)關(guān)在一定時限內(nèi)提出處理意見，對規(guī)范性文件進(jìn)行修改或者廢止；對超過時限未提出處理意見的，可以發(fā)函督促糾正；仍不改正的，可以依法啟動全國人大常委會的糾正和撤銷程序。

三是在備案審查中落實健全憲法解釋工作程序的要求，準(zhǔn)確把握和闡明憲法有關(guān)規(guī)定和精神。在備案審查中開展合憲性審查，涉及對憲法規(guī)定、原則和精神的解讀，能否正確全面理解憲法，作出正確的憲法解釋，對于合憲性審查工作的開展和憲法的全面有效實施至關(guān)重要。黨中央多次提出，要加強(qiáng)憲法解釋工作，落實憲法解釋程序機(jī)制，積極回應(yīng)涉及憲法有關(guān)問題的關(guān)切，并對在備案審查中研究處理合憲性、涉憲性問題，落實憲法解釋工作程序機(jī)制提出具體要求。憲法解釋既是重大的理論問題，也是復(fù)雜的實踐問題，可以說，每一次合憲性審查實踐，都涉及對憲法相關(guān)問題的研究，都會涉及對憲法相關(guān)規(guī)定、原則、精神的理解和闡釋。（全國人大常委會法工委法規(guī)備案審查室）

（來源：中國人大網(wǎng)）

（責(zé)編：王新）