涉重大利益調(diào)整將論證咨詢 爭(zhēng)議較大將引入第三方評(píng)估

（法制網(wǎng)訊）伴隨兩個(gè)重量級(jí)立法工作規(guī)范的正式發(fā)布,今后我國(guó)立法工作機(jī)制將更加健全完善。近日,根據(jù)黨中央要求和立法法有關(guān)規(guī)定,圍繞“提高立法質(zhì)量”這個(gè)關(guān)鍵,全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳發(fā)布《關(guān)于立法中涉及的重大利益調(diào)整論證咨詢的工作規(guī)范》《關(guān)于爭(zhēng)議較大的重要立法事項(xiàng)引入第三方評(píng)估的工作規(guī)范》。據(jù)悉,這是全國(guó)人大常委會(huì)首次發(fā)布立法工作規(guī)范。

全國(guó)人大常委會(huì)法工委相關(guān)負(fù)責(zé)人近日在接受《法制日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)表示,出臺(tái)兩個(gè)工作規(guī)范的目的,主要是為了落實(shí)中央任務(wù),全面貫徹黨的十八屆四中全會(huì)和黨的十九大精神。兩個(gè)工作規(guī)范主要對(duì)現(xiàn)行立法機(jī)制進(jìn)行了補(bǔ)充、改進(jìn)和完善,以便更好地發(fā)揮人大在立法工作中的主導(dǎo)作用,發(fā)揮社會(huì)力量在立法中的積極作用,努力使每一項(xiàng)立法都符合憲法精神、反映人民的意志、得到人民的擁護(hù)。

據(jù)了解,兩個(gè)工作規(guī)范在研究制定過程中廣泛聽取了各方面意見,認(rèn)真總結(jié)了以往立法工作的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),符合新形勢(shì)下加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作的新要求,將有利于深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法。

避免立法決策失當(dāng)失準(zhǔn)久拖不決

十八大以來,黨中央高度重視立法工作,如何進(jìn)一步提高立法質(zhì)量,使法律法規(guī)更加充分反映客觀規(guī)律和人民意愿,更加準(zhǔn)確適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求,更加有效解決實(shí)際問題,成為立法工作著力解決的重大課題。

黨的十八屆四中全會(huì)關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定明確提出,要探索建立有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、專家學(xué)者等對(duì)立法中涉及的重大利益調(diào)整論證咨詢機(jī)制,對(duì)部門間爭(zhēng)議較大的重要立法事項(xiàng),由決策機(jī)關(guān)引入第三方評(píng)估。拓寬公民有序參與立法途徑,健全法律法規(guī)規(guī)章草案公開征求意見和公眾意見采納情況反饋機(jī)制,廣泛凝聚社會(huì)共識(shí)。

為了全面貫徹落實(shí)這一精神,認(rèn)真落實(shí)全面依法治國(guó)的工作要求,根據(jù)立法法的有關(guān)規(guī)定,全國(guó)人大常委會(huì)法工委制定了兩個(gè)工作規(guī)范,建立立法起草、論證、咨詢、評(píng)估及審議等工作機(jī)制。據(jù)了解,兩個(gè)工作規(guī)范目前僅針對(duì)國(guó)家法律,暫不涉及行政法規(guī)、地方性法規(guī)等,工作層面限定于全國(guó)人大及其常委會(huì),暫不涉及地方立法機(jī)關(guān)。

相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹,此次兩個(gè)工作規(guī)范在制定過程中主要遵循了三大基本原則:

一是堅(jiān)持問題導(dǎo)向。通過建立健全有效便捷的工作機(jī)制,及時(shí)妥善解決和處理立法工作中遇到的一些重大利益調(diào)整問題和爭(zhēng)議較大的重要立法事項(xiàng),著力提高立法質(zhì)量和效力,避免立法決策的失當(dāng)、失準(zhǔn)和久拖不決。

二是認(rèn)真總結(jié)立法工作實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。把多年來在法律立項(xiàng)、起草、審議等工作環(huán)節(jié)中形成的一些有益、有效的做法,結(jié)合新形勢(shì)下加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作的新要求,吸收和體現(xiàn)到兩個(gè)工作規(guī)范中。

三是深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法和依法立法。積極運(yùn)用專門專業(yè)技術(shù)等方面的力量,以科學(xué)規(guī)范的方法,擴(kuò)大公民有序參與立法的途徑,暢通各種立法訴求的表達(dá)渠道,更好地發(fā)揮立法機(jī)關(guān)在表達(dá)、平衡和調(diào)整社會(huì)利益方面的重要作用。

明確界定相關(guān)概念范圍等

據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)法工委相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹,兩個(gè)工作規(guī)范從多個(gè)方面對(duì)立法工作機(jī)制進(jìn)行了明確。

首先,對(duì)一些重大的概念、范圍等作出明確界定。比如,《關(guān)于立法中涉及的重大利益調(diào)整論證咨詢的工作規(guī)范》對(duì)何為“重大利益調(diào)整論證咨詢”作出明確,即“按照規(guī)定的程序,邀請(qǐng)全國(guó)人大代表、有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)代表、軍事機(jī)關(guān)和軍人軍屬代表、人民團(tuán)體代表、專家學(xué)者、基層工作者和群眾代表、行業(yè)協(xié)會(huì)代表等,對(duì)立法中涉及的重大權(quán)利義務(wù)關(guān)系、利益利害關(guān)系的設(shè)定、變動(dòng)等調(diào)整問題,進(jìn)行專題論證和咨詢的活動(dòng)”?！蛾P(guān)于爭(zhēng)議較大的重要立法事項(xiàng)引入第三方評(píng)估的工作規(guī)范》對(duì)“第三方評(píng)估”進(jìn)行了定義,即“由利益利害關(guān)系方以外的機(jī)構(gòu),運(yùn)用科學(xué)、系統(tǒng)、規(guī)范的評(píng)估方法,對(duì)有較大爭(zhēng)議的重要立法事項(xiàng)進(jìn)行專項(xiàng)研究和綜合評(píng)估,并提交評(píng)估報(bào)告,為立法決策提供參考的活動(dòng)”。

其次,明確了在哪些工作環(huán)節(jié)開展。比如,規(guī)定在法律草案起草和審議修改過程中,對(duì)涉及重大利益調(diào)整事項(xiàng)的,應(yīng)當(dāng)進(jìn)行論證咨詢。再比如,規(guī)定在法律草案列入全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議議程之后,可以引入第三方評(píng)估。

第三,明確開展論證咨詢工作的方式、方法以及引入第三方評(píng)估的工作程序。比如,規(guī)定法律草案起草中涉及重大利益調(diào)整的,由承擔(dān)牽頭起草工作任務(wù)的部門或者單位組織開展論證咨詢的具體工作。已列入全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議議程的法律草案涉及重大利益調(diào)整的,由全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)組織開展論證咨詢的具體工作。開展論證咨詢工作,根據(jù)法律草案所涉事項(xiàng)的具體情況,可以采取論證會(huì)、聽證會(huì)、委托研究、咨詢等形式進(jìn)行。再比如,規(guī)定委托第三方開展評(píng)估,由全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)根據(jù)工作需要,提出擬評(píng)估事項(xiàng),經(jīng)征求有關(guān)專門委員會(huì)、工作委員會(huì)的意見后,報(bào)請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)。法制工作委員會(huì)承擔(dān)開展第三方評(píng)估的具體工作,并作為第三方評(píng)估工作的委托方。委托第三方開展評(píng)估,可以采用定向委托、招標(biāo)等方式進(jìn)行委托。

此外,兩個(gè)工作規(guī)范還明確了論證咨詢工作的程序以及引入第三方評(píng)估之后如何在立法工作中加以有效充分運(yùn)用等內(nèi)容。

立法聽證會(huì)將更加規(guī)范慣常

記者了解到,以往在法律起草和審議過程中,遇到一些有較大爭(zhēng)議的重大立法事項(xiàng)時(shí),絕大多數(shù)由起草機(jī)關(guān)或者立法工作機(jī)構(gòu)征求相關(guān)方面的意見,包括相關(guān)部門、專家學(xué)者、利益相關(guān)方等。作為立法機(jī)關(guān),法工委在論證咨詢方面也有過很多成熟做法和經(jīng)驗(yàn),包括舉行聽證會(huì)、論證會(huì)、專家咨詢會(huì)等,也曾經(jīng)委托過一些高等院校對(duì)專業(yè)問題進(jìn)行研究,并嘗試進(jìn)行過一些合作。

盡管立法法中對(duì)聽證會(huì)、論證會(huì)有一些原則性規(guī)定,但是專門系統(tǒng)針對(duì)立法中涉及的重大利益調(diào)整進(jìn)行論證咨詢出臺(tái)規(guī)范尚屬首次。

《關(guān)于立法中涉及的重大利益調(diào)整論證咨詢的工作規(guī)范》首先對(duì)何為“重大利益調(diào)整論證咨詢”進(jìn)行了界定并劃定了范圍,即規(guī)定了在哪些情況下屬于重大利益調(diào)整、需要進(jìn)行論證咨詢。該工作規(guī)范明確,所稱“重大利益調(diào)整論證咨詢,是指按照規(guī)定的程序,邀請(qǐng)全國(guó)人大代表、有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)代表、軍事機(jī)關(guān)和軍人軍屬代表、人民團(tuán)體代表、專家學(xué)者、基層工作者和群眾代表、行業(yè)協(xié)會(huì)代表等,對(duì)立法中涉及的重大權(quán)利義務(wù)關(guān)系、利益利害關(guān)系的設(shè)定、變動(dòng)等調(diào)整問題,進(jìn)行專題論證和咨詢的活動(dòng)”。其次,規(guī)定了論證咨詢的一些具體方式方法。明確可以采取聽證會(huì)、論證會(huì)、委托研究、咨詢等形式,并規(guī)定在具體情況下應(yīng)采取哪種方式。

此外,論證咨詢的成果如何體現(xiàn)在立法工作中也是工作規(guī)范的重點(diǎn)內(nèi)容。工作規(guī)范明確,論證咨詢后形成的論證報(bào)告、聽證報(bào)告、專項(xiàng)研究報(bào)告、咨詢意見書等立法論證咨詢報(bào)告和材料,應(yīng)當(dāng)作為研究法律草案修改完善和做好相關(guān)立法工作的重要參考。法律草案提請(qǐng)起草機(jī)關(guān)審議或者提請(qǐng)法律委員會(huì)統(tǒng)一審議時(shí),應(yīng)當(dāng)匯報(bào)、說明立法論證咨詢工作情況。法律草案提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議審議時(shí),應(yīng)當(dāng)報(bào)告論證咨詢工作有關(guān)情況,并可以將有關(guān)立法論證咨詢報(bào)告和材料作為參閱資料印發(fā)會(huì)議。

值得一提的是,工作規(guī)范對(duì)聽證會(huì)作出了明確,規(guī)定“法律草案涉及重大利益調(diào)整或者存在重大意見分歧,對(duì)自然人、法人或者非法人組織的權(quán)利義務(wù)有較大影響,人民群眾普遍關(guān)注,需要進(jìn)行聽證的,應(yīng)當(dāng)召開聽證會(huì),聽取利益利害關(guān)系方的意見和建議。聽證會(huì)應(yīng)當(dāng)公開進(jìn)行,并向媒體開放,但依法不予公開的除外?！?/span>

“這意味著今后立法聽證會(huì)將更加規(guī)范、更加慣常?！比珖?guó)人大常委會(huì)法工委相關(guān)負(fù)責(zé)人分析指出。

積極發(fā)揮社會(huì)力量在立法中的作用

“應(yīng)該說,此前法工委從來沒有正式委托過第三方進(jìn)行立法評(píng)估。此次出臺(tái)相關(guān)工作規(guī)范,實(shí)際上就是要按照規(guī)范的規(guī)定,委托一些高等院校、科研機(jī)構(gòu)、專業(yè)智庫(kù)等單位,從客觀角度運(yùn)用一些科學(xué)的技術(shù)方式方法來進(jìn)行評(píng)估,從而為立法提供一個(gè)重要的評(píng)估依據(jù)。這樣就更為客觀,更為全面,也更為科學(xué)。”全國(guó)人大常委會(huì)法工委相關(guān)負(fù)責(zé)人指出。

《關(guān)于爭(zhēng)議較大的重要立法事項(xiàng)引入第三方評(píng)估的工作規(guī)范》對(duì)“第三方評(píng)估”的概念、范圍以及什么情形下需要引入作出了明確。盡管法工委目前尚未確定能接受委托的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)具體有哪些,但按照規(guī)定必須要符合一定的條件,包括在相關(guān)領(lǐng)域具有代表性和權(quán)威性,社會(huì)信譽(yù)良好；組織機(jī)構(gòu)健全,內(nèi)部管理規(guī)范；有具備相關(guān)專業(yè)知識(shí)和技能的研究力量,有較強(qiáng)的數(shù)據(jù)采集分析、決策咨詢和政策評(píng)估經(jīng)驗(yàn)和能力；在業(yè)務(wù)關(guān)系、機(jī)構(gòu)隸屬、資金來源等方面具有獨(dú)立性,與有關(guān)爭(zhēng)議方之間沒有利益利害關(guān)系等等。

“法工委將根據(jù)不同的工作要求承擔(dān)具體的工作,并作為委托方與第三方簽訂委托合同?！边@位負(fù)責(zé)人表示。

工作規(guī)范對(duì)第三方如何進(jìn)行評(píng)估、如何做好評(píng)估也作出了明確。比如,規(guī)定第三方可以根據(jù)評(píng)估需要,采取問卷調(diào)查、個(gè)案分析、相關(guān)立法比較分析、成本效益分析等方式方法。再比如,規(guī)定第三方開展評(píng)估工作,應(yīng)當(dāng)做到客觀、獨(dú)立、公正,不得進(jìn)行可能影響評(píng)估客觀性、獨(dú)立性、公正性的活動(dòng),不得弄虛作假和抄襲剽竊。有違規(guī)違約行為經(jīng)查證屬實(shí)的,委托方可以根據(jù)情況,采取要求改正、取消委托等辦法處理。

那么,第三方評(píng)估報(bào)告將在立法工作中發(fā)揮怎樣的作用?據(jù)介紹,按照工作規(guī)范,將主要產(chǎn)生三個(gè)方面的影響。首先,第三方評(píng)估報(bào)告將作為協(xié)調(diào)協(xié)商處理有關(guān)爭(zhēng)議事項(xiàng)、研究法律草案修改完善和做好相關(guān)立法工作的重要參考,立法工作機(jī)構(gòu)將高度重視第三方評(píng)估報(bào)告。其次,法律草案提請(qǐng)全國(guó)人大法律委員會(huì)統(tǒng)一審議的時(shí)候,有關(guān)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)把第三方評(píng)估的情況向法律委員會(huì)作情況說明。第三,法律草案在提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議時(shí),可以報(bào)告第三方評(píng)估情況,并可以將第三方評(píng)估報(bào)告作為參閱資料印發(fā)會(huì)議。

兩個(gè)工作規(guī)范可在立法時(shí)綜合運(yùn)用

兩個(gè)工作規(guī)范之間是何關(guān)系,都有哪些不同?全國(guó)人大常委會(huì)法工委相關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行了解讀。

首先,兩個(gè)工作規(guī)范運(yùn)用的階段不同。相比較而言,涉及重大利益調(diào)整論證咨詢的范圍更為豐富,在法律起草階段,有關(guān)部門就可以進(jìn)行論證咨詢。但法律草案只有被列入全國(guó)人大常委會(huì)議程,滿足一定條件才會(huì)對(duì)其進(jìn)行第三方評(píng)估。

其次,兩個(gè)工作規(guī)范在工作形式和程序上不同。比如,引入第三方評(píng)估需要正式簽訂合同,提出評(píng)估方案,而且還需要報(bào)批。

再次,兩個(gè)工作規(guī)范適用事項(xiàng)的范圍不同。第三方評(píng)估主要是在重要立法事項(xiàng)出現(xiàn)較大爭(zhēng)議的情況下進(jìn)行,而重大利益調(diào)整論證咨詢,有時(shí)可能爭(zhēng)議不大。

最后,兩個(gè)工作規(guī)范在一些具體工作方法上不同。比如第三方評(píng)估可能需要第三方用一些比較科學(xué)規(guī)范的方法展開評(píng)估工作,比如系統(tǒng)分析、抽樣調(diào)查、相關(guān)的比較法分析、成本效益分析等專業(yè)方法進(jìn)行,更為系統(tǒng)和規(guī)范,技術(shù)性較強(qiáng)。而論證咨詢的要求則相對(duì)沒有這么嚴(yán)格,相關(guān)專家、學(xué)者都可以根據(jù)自己的經(jīng)驗(yàn)提供一些建議,表達(dá)自己的意見。

這位負(fù)責(zé)人強(qiáng)調(diào):“兩個(gè)工作規(guī)范在某種情況下可以同時(shí)運(yùn)用,并不矛盾?！?/span>

 （責(zé)編：曹蓉）