為千年石窟護航讓文化遺產生輝
——大同市人大常委會修訂《云岡石窟保護條例》側記
2018年5月31日,重新修訂的《云岡石窟保護條例》在山西省第十三屆人民代表大會常務委員會第三次會議通過批準,將于2018年8月1日正式施行。1997年9月28日經山西省第八屆人民代表大會常務委員會第三十次會議批準施行的《大同市云岡石窟保護管理條例》同時廢止。這是一次地方性法規條例的與時俱進,更是這座有著1500余年歷史的石窟藝術寶庫的法治護航。
立足更好保護,突出立法的時代性
大同市是山西省第二大城市,是中國最大的煤炭能源基地之一,是國務院公布的首批國家歷史文化名城、全國13個較大的市之一、中國十大古都之一,素有“鳳凰城”和“中國煤都”之稱。馳名中外的云岡石窟位于大同市以西16公里處的武周山南麓,依山而鑿,氣勢恢弘,東西綿延約一公里,現存主要洞窟45個,大小窟龕254個,雕刻面積達18000余平方米,大小造像59000余尊,與敦煌莫高窟、洛陽龍門石窟并稱為中國三大石窟藝術寶庫。1961年3月被國務院公布為首批全國重點文物保護單位;2001年12月被聯合國教科文組織批準列入“世界文化遺產”名錄;2007年5月成為國家首批5A級旅游景區。
半個多世紀以來,云岡石窟的保護工作得到黨和國家各級政府的高度重視。大同市人大常委會堅持立法先行,積極探索,早在1997年8月22日經大同市第十屆人民代表大會常務委員會第三十一次會議通過《大同市云岡石窟保護管理條例》,1997年9月28日經山西省第八屆人民代表大會常務委員會第三十次會議批準施行,對云岡石窟申報世界文化遺產及保護管理發揮了重要的作用。但與此同時,由于云岡石窟區所處地質及環境條件的變化,歷經1500年滄桑的云岡石窟,不同程度地經歷了自然風化和人為破壞的影響;加上云岡石窟作為世界遺產之一,有著濃厚的歷史感、滄桑感、時代感,逐漸成為游客追捧的對象。尤其近幾年,每年接待游客100萬人次以上,云岡石窟的承載壓力漸漸增大。
同時,隨著2008年啟動的云岡石窟周邊環境綜合治理工程完工后,景區面積擴大近6倍,游覽面積擴大近10倍。《云岡石窟保護總體規劃》(2008-2025)較前有了很大的調整,2017年,大同市旅游景區(景點)管理體制進行了改革創新,對云岡石窟保護管理機構的管理體制、管理范圍、經營架構等進行了大幅度調整,尤其是管理范圍由以前的2.3平方公里拓展為120平方公里。隨著城市經濟社會轉型步伐的加快,云岡石窟保護與開發利用及可持續發展之間的矛盾日益突出,《大同市云岡石窟保護管理條例》部分內容明顯滯后,在諸多層面上已無法滿足發展的需要。
立法與時代同行,對大同這座資源型城市而言,修訂《大同市云岡石窟保護管理條例》,亦是推動經濟社會轉型升級的迫切要求。大同市第十五屆人民代表大會常務委員會深刻認識地方立法工作面臨的新形勢和新任務,認為進一步加強加強云岡石窟及其附屬文物的保護和管理,弘揚中華民族優秀歷史文化,依法保護云岡石窟旅游文化資源,是推動資源型地區轉型發展的重要內容,有利于增強云岡石窟這個集全國重點保護文物、世界文化遺產的保護,有利于增強國家5A級旅游景區景點的競爭力,有利于推動旅游產業成為戰略性支柱產業和人民群眾更加滿意的現代服務業。為此,大同市人大常委會把修訂《大同市云岡石窟保護管理條例》,列入常委會五年立法規劃,并優先安排在2017年地方立法工作計劃。
堅持開門立法,擴大社會有序參與
良法是善治之前提,立法質量直接關系到法治質量。云岡石窟保護條例的修訂堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指引,認真總結多年來云岡石窟保護工作經驗,主要依據《中華人民共和國文物保護法》、《文物保護法實施條例》等法律法規,同時參照了《世界文化遺產保護管理辦法》、《文物保護工程管理辦法》、《風景名勝區條例》、《云岡石窟保護總體規劃》(2008-2025)等,參考了其他省市的先進立法經驗以及山西省委、省政府關于推進旅游景區(景點)體制機制改革創新的意見等文件精神。
立法的過程,也是一個廣泛征求意見的過程。在條例修訂草案起草階段,大同市人大常委會教科文衛工委提前介入,先后與大同市政府法制辦、市文物局、云岡石窟研究院、云岡旅游區管理委員會對修訂工作進行了認真的調研、協調和論證,在廣泛征求各方面意見的基礎上,專門召集大同市人大常委會聘請的立法專家、文物保護專家進行座談,學習考察外地的先進經驗和做法,廣泛征求意見建議,完成了《大同市云岡石窟保護管理條例(修訂草案)》,提交2017年10月31日大同市第十五屆人民代表大會常務委員會第八次會議進行初審。初審后,大同市人大法工委根據常委會組成人員的意見進行了修改,在《大同日報》等新聞媒體和大同人大網全文刊登,面向社會公開征求意見;同時向大同市委、市政府、群團組織等單位,以及部分立法顧問等征求意見建議,還專門將條例修訂草案修改稿送山西省人大常委會法工委聽取意見和指導,在綜合各方面意見建議的基礎上,精雕細琢,幾易其稿,將重新修訂的條例題目修改為“云岡石窟保護條例”,并經大同市人大法制委員會統一審議后,報主任會議決定,形成《云岡石窟保護條例》(草案),2018年3月1日提交大同市第十五屆人大常委會第十二次會議進行第二次審議,根據常委會組成人員的意見再次修改完善后,提請大同市人大常委會會議進行表決,獲得全票通過。
《云岡石窟保護條例》修訂草案起草到大同市人大常委會兩次審議,社會各方面廣泛參與,既落實了科學立法、民主立法、開門立法的要求,也在加強調查研究,傾聽群眾呼聲的基礎上增強了法規的針對性、可操作性和創新性,提高了法規的整體質量。
注重精準立法,聚力提升立法質量
“不抵觸、有特色、可操作”是地方立法的基本原則。大同市人大常委會嚴把法制統一關、公平正義關、立法技術關,努力讓條例立得住、行得通、真管用。新修訂的《云岡石窟保護條例》共五章四十六條,重點在強化政府責任、擴大社會參與、完善保護規定、規范利用管理、加大執法督查和違法處罰力度五個方面進行了修訂,亮點鮮明,特色突出,針對性強。
一是進一步強化了政府主導、社會參與。政府主導、社會參與,是長期實踐證明行之有效的文物保護體制。《條例》規定,大同市人民政府應當加強對云岡石窟保護工作的領導,將云岡石窟保護納入本級國民經濟和社會發展規劃,將所需經費納入財政預算,強化保護機構和人才隊伍建設。同時,云岡石窟保護管理機構負責云岡石窟及其附屬文物的安全保衛、修繕保養、科學研究、陳列展示、價值傳播、文化旅游等日常工作。長期以來,社會力量參與文物保護的方式比較單一,參與的機制和相關鼓勵措施不健全,影響了社會力量參與文物保護的積極性。社會力量參與,不僅能夠幫助政府全面有效地保護文物,也能夠更好提升全社會的文物保護意識,使文物保護的宗旨得到更好實現。《條例》明確,鼓勵通過捐贈等方式設立云岡石窟保護社會基金。鼓勵自然人、法人和其他社會組織以捐贈、資助,提供服務或者提出建議等方式參與云岡石窟的保護。鼓勵通過捐贈等方式設立云岡石窟保護社會基金,專門用于云岡石窟及其附屬文物的保護和管理。此外,《條例》規定云岡石窟保護管理機構應當加強同國內外有關科研單位交流與合作,開展石窟水害、風化、裂隙等病害防治項目的科學研究。
二是進一步明確劃定區域保護范圍。《條例》明確了云岡石窟保護范圍、建設控制地帶、環境協調區的四至范圍。其中,云岡石窟保護范圍為以云岡石窟為中心,由內向外劃分為保護區、建設控制地帶和環境協調區。云岡石窟保護區包括地上保護區和地下保護區。地上保護區分為重點保護區和一般保護區。地上保護區:東至云岡石窟遺產監測中心東側,南至十里河南岸堤壩,西至西灣(含魯班窯),北至云岡變電站。其中,重點保護區為清代戲臺北緣現狀道路以北的全部石窟區域,重點保護區以外的區域為一般保護區。地下保護區:以云岡石窟崖上明代城堡東北角為基點,向東一千二百三十米,向南九百米,向西九百六十米,向北六百六十米,依此基線各向外取七十度塌陷角向下延伸三百米的范圍。 云岡石窟建設控制地帶:東至西梁中脊,南、西南至晉華宮礦鐵路,北至魯班窯石窟北側——云岡變電站連線。云岡石窟環境協調區:東至小站建成區西界,西至焦山石窟以西約一點五公里的十里河支流,南、北以十里河兩岸丘陵岡頂的第一層山脊連線為界。《條例》中還規定,云岡石窟保護管理機構應當根據《云岡石窟保護總體規劃》制定年度保護計劃并組織實施,同時報省、市文物主管部門備案。
三是進一步完善細化了保護措施的規定。此次修訂,對文物保護工程、保養維護、館藏文物的修復復制拓印、文物監測、安防措施等做了具體要求,以確保云岡石窟及其附屬文物的科學保護和可持續發展利用。針對目前文物保護存在的突出問題,結合多年來云岡石窟保護工作經驗,《條例》特別強調,云岡石窟保護范圍內的土地不得轉讓、出租、贈與或者抵押,不得作為企業資產經營,不得用于不利于文物保護的活動。《條例》完善了云岡石窟保護管理內容。其中規定,市人民政府應當在保護范圍內設置世界文化遺產、全國重點文物保護單位等保護標志和保護范圍界碑。任何單位和個人不得擅自移動、拆除、損毀。云岡石窟環境協調區內,不得新建、改建、擴建有環境污染的企業,不得建設光伏發電站、風力發電站等與云岡石窟不相協調的建筑物。在云岡石窟環境協調區砍伐林木,應當經林業主管部門批準后實施。對在環境協調區內有礙歷史文化遺跡保護、利用的建筑、墓地等,應當由有關主管部門實施拆遷、遷移。環境協調區內現有的工業建筑遺址、古民居等歷史遺存,未經當地政府審批同意,任何單位或者個人不得隨意拆除或者自行修建。同時,《條例》明確規定,在建設控制地帶內,還禁止下列活動:建設工礦企業、擴張工礦用地和居民用地、新增居民區;開山、采石、開礦、開荒、修墳立碑等破壞景觀、植被和地形地貌的活動;修建儲存爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蝕性物品的設施;燃放煙花爆竹,焚燒秸稈、草木、垃圾;亂扔垃圾或者排放未經處理的工業廢水和生活污水;放飛孔明燈或者無人飛機;其他可能影響云岡石窟安全以及破壞人文景觀和自然生態的活動。在云岡石窟保護區內,禁止:翻拓云岡石窟雕刻品;觸摸、刻劃、涂污、攀爬文物及其保護設施;攜帶寵物進入景區;在景區內吸煙或者在非指定地點燃放佛香;損壞水電氣、通信和避雷、消防、安防等設施設備;在重點保護洞窟內采用閃光拍攝;其他損毀文物或者破壞景觀的活動。
四是進一步規范了利用管理。《條例》明確,云岡石窟保護,應當堅持保護為主、搶救第一、合理利用、加強管理的方針,正確處理文物保護與經濟建設、社會發展的關系,確保云岡石窟安全及其人文景觀和自然生態的協調性。在云岡石窟進行影視拍攝的,應當制定相應的文物保護方案,并在云岡石窟保護管理機構的監督下進行。在云岡石窟保護范圍內,不得舉行可能危及文物安全的大型文化體育等群體活動。確需舉辦的,舉辦者應當制定活動方案,報市人民政府批準。云岡石窟旅游門票收入應當全部上繳財政,主要用于云岡石窟文物保護。任何部門、單位或者個人不得侵占、挪用,使用情況接受財政、審計及市文物主管部門的監督。云岡石窟的利用,應當以保證云岡石窟及其附屬文物安全為前提,構建以云岡石窟為核心的云岡峪歷史文化長廊大景區,促進文化旅游事業發展,讓人民群眾共享文物保護成果。
五是進一步明確細化了法律責任。法律實施重在監督檢查。為打擊文物違法行為,《條例》加大了執法督查和違法處罰力度。其中規定,在云岡石窟保護范圍內進行與保護措施無關的建設工程或者爆破、鉆探、挖掘等作業的,由市文物主管部門責令改正;造成嚴重后果的,處五萬元以上五十萬元以下罰款。損毀云岡石窟保護標志和界碑的,由云岡石窟保護管理機構給予警告,尚不嚴重的,并處二百元罰款。 刻劃、涂污或者損毀文物的,由云岡石窟保護管理機構給予警告,尚不嚴重的,并處一百元以上二百元以下罰款。在景區內吸煙,或者在重點保護洞窟內閃光拍攝的,由云岡石窟保護管理機構給予警告,尚不嚴重的,并處五十元以上二百元以下罰款。機動車輛擅自駛入云岡石窟景區內、未按照指示的線路行駛、未在劃定的停車區域停放的,由云岡石窟保護管理機構責令改正;情節嚴重的,由市公安機關交通管理部門予以處罰。未經云岡石窟保護管理機構同意在景區內進行商業經營活動的,或者未按規定從事經營活動的,由云岡石窟保護管理機構責令改正;情節嚴重的,由市工商行政管理部門予以處罰。云岡石窟保護相關管理部門、云岡石窟保護管理機構及其工作人員濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的,對負有責任的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分;構成犯罪的,依法追究刑事責任。《條例》對違法類別的細化,對處罰力度予以加大,既反映了文物行政執法實踐的迫切要求,又有利于打擊文物違法行為,維護法律的權威性。
保護云岡石窟,是我們神圣的歷史使命。《云岡石窟保護條例》的修訂只是一個良好開端,以法護航,讓文物“活”起來,讓世界文化遺產熠熠生輝。
附錄:云岡石窟歷年保護過程
1955年云岡石窟成立專門的保護管理機構,使云岡石窟初步具備了旅游開放條件。
1961年開展的云岡石窟第1、2窟試驗工程,并在1964年推廣應用于第21窟以西洞窟的維修中。期間,國務院公布云岡石窟為第一批全國重點文物保護單位,批準劃定了石窟保護范圍。
1974~1976年,在國家文物局的大力支持下,維修加固了第5~20窟,挽救了一大批瀕臨崩塌的洞窟及雕刻,基本上解決了洞窟的穩定性問題。
云岡石窟的穩定性問題基本解決之后,石窟的風化問題日益凸顯,其主要影響因素是水和環境污染。從1992年起拉開了“云岡石窟風化治理工程”的序幕。
1993年,山西云岡石窟文物研究所委托中國城市設計研究院對云岡石窟進行總體規劃和窟前區詳細規劃。國家文物局于1996年10月批準了《云岡石窟規劃》。
1997年8月22日,《大同市云岡石窟保護管理條例》由大同市十屆人大常委會第三十一次會議批準。此條例是全國大型石窟寺第一個關于保護方面的地方性法規。
1998年,109國道云岡段改線工程開始實施,使得運煤車輛繞行云岡數里之外的山后,同時將原有公路開辟為云岡旅游專線,極大地減少了煤塵對云岡石雕的污染。
1999年,云岡石窟申報世界文化遺產進入實質性階段,大同市委、市政府投入專項資金2500多萬元,對石窟前廣場部分建筑物進行拆除,空地進行綠化、美化,使窟前環境得到較大的改善,確保了申遺成功,進一步提高云岡石窟在國內外的知名度。
隨著申遺成功和對遺產地環境與保護工程要求的提高,2007年初云岡石窟委托中國建筑設計研究院開始編制《云岡石窟保護總體規劃(2008~2025年)》,依據國家和地方法律法規、文物保護憲章和公約,對云岡石窟的環境與管理區域、保護與利用、研究與展示等方面進行了科學、合理地統籌規劃,并于2011年獲得山西省政府批準,云岡石窟的保護工作進入了依法有效保護的新階段。(大同市人大常委會辦公廳 任雪峰)
(責編:王樂紅)