（法制日報）“天下之事不難于立法,而難于法之必行。”
明代萬歷首輔張居正400多年前的名言,掛在湖北省荊州市人大常委會副主任張欽辦公室墻上。
如今,張居正故居所在地——荊州古城,正在掀起聚焦地方性法規進入執法、融入司法、列入普法的具體行動。
2016年1月1日,作為設區的市,荊州市正式行使地方立法權。兩年半來,荊州市共制定了3部地方性法規。今年下半年還將出臺兩部。
“一個不容忽視的問題是地方性法規面臨實施難,特別是在行政執法、司法適用、普法宣傳等方面,這個問題在全國具有普遍性、長期性、習慣性。”雖說地方性立法成就有目共睹,但張欽仍然看到了設區的市獲得立法權之后可能面臨的地方性法規實施難挑戰。
憂慮
“你怎么會不知道市里的3部條例呢?”
“我是真不知道。”
“電視、報紙、網絡都作了集中宣傳,你沒看?”
“我從來不看電視,更不看報紙。”
今年上半年,荊州市人大常委會在中心城區組織了一次大規模的地方性法規實施座談會。座談會上,張欽與一位執法部門的負責人有了上述對話。
這名負責人的回答,讓張欽無言以對。
2016年獲得地方立法權后,荊州市人大及其常委會至今已制定了《荊州市人民代表大會及其常委會立法條例》《荊州古城保護條例》《荊州市文明行為促進條例》。
這場座談會,讓張欽看到了地方性法規實施還有很長的路要走。
針對地方性法規實施難的問題,荊州市人大常委會組織開展座談會、問卷調查、理論研討、立法后評估,發現了問題所在——
力求通過立法解決的問題在立法后變化不大；
行政執法部門的職責在執法中仍然不夠清晰,工作推諉問題時有發生；
地方性法規的司法適用率較低,方式比較單一且不規范,相關人員對地方性法規效力、地位的認識有差異,對地方性法規的執行是“參照”還是“依照”存在爭議；
“誰執法誰普法”的普法責任制尚未得到有效實施。
荊州市城管局副局長游敏告訴《法制日報》記者,其實地方執法部門特別是城市管理者對地方性法規有天然的立法需求。
作為一線執法者,荊州市荊州區城管局局長劉巍很認同游敏所說。
劉巍提到了城市街頭亂發小廣告一事。
“說起小廣告,市民都反感——自行車籃子里丟、汽車車窗上夾,還有一些培訓機構在學校周邊散發小廣告。”劉巍說,很多市民打電話投訴,但苦于國家及湖北省級立法都沒有明確規定,城管隊員有時也很無奈。
今年1月1日起施行的《荊州市文明行為促進條例》,對亂發小廣告的行為作出明文規定:公民應當維護公共環境衛生、愛護公共設施,不亂發小廣告；違反規定的由城市管理部門給予警告,責令改正,拒不改正的,處200元以下罰款。
有了地方立法結合實際的細化規定,劉巍他們執法底氣很足。
“地方立法要突出特色、有可操作性,這是地方性法規能從‘紙上法’變成‘行動法’的前提和基礎。”荊州市人大常委會法制委員會副主任委員、長江大學法學院院長徐前權提醒,地方立法只有切口小、具體、可行,才能有旺盛生命力。
行動
怎么破解地方性法規特別是設區的市地方性法規適用率和知曉率不高的問題?
荊州市人大常委會探索具有荊州特色的推進地方性法規進入執法、融入司法、列入普法的“三入”工作機制。
2017年12月21日,荊州市人大常委會分別印發了《荊州古城保護條例》《荊州市文明行為促進條例》貫徹實施工作方案,要求相關單位和部門抓好法規貫徹實施工作。
今年6月16日、26日,荊州市委書記、市人大常委會主任帶領部分市人大常委會組成人員和人大代表,先后對《荊州古城保護條例》《荊州市文明行為促進條例》實施情況進行了執法檢查。
針對目前古城保護中各自為政、九龍治水的問題,執法檢查組要求迅速組建統一的古城保護機構,落實一個機構、一支隊伍、一筆資金,做到體制順暢、職責分明、條塊結合、服務高效、執法嚴格、違法必究。
“文明行為促進條例是促進全國文明城市創建工作的‘尚方寶劍’,要堅定不移貫徹實施,確保寶劍出鞘,發揮法治實效。”執法檢查組囑托有關部門和單位。
荊州市人大常委會還專門制定了《2018年推進地方性法規實施計劃》,將地方性法規進入執法、融入司法、列入普法作為重中之重。
目前,荊州市委法治辦、荊州市普法依法治理辦已分別將地方性法規“三入”納入法治荊州建設和“七五”普法重點內容。
作為地方性法規“三入”試點單位,荊州市城管局、市普法依法治理辦和荊州區人民法院、江陵縣檢察院已出臺相關實施意見。
6月8日,荊州區法院出臺關于依法適用地方性法規的暫行規定,從刑事、行政、民事審判等角度細化了地方性法規的適用問題,認為“地方性法規是中國特色社會主義法律體系的重要組成部分。人民法院在相關領域的司法審判過程中,應當依法適用”。
6月28日,荊州市第五屆人大常委會第十二次會議聽取了市政府關于貫徹實施《荊州古城保護條例》情況的報告。
“我們將探索設立荊州古城管委會,統籌開展荊州古城保護利用工作；高水平編制古城保護相關規劃,對超過控制高度的建筑有計劃采取拆除或降層處理。”荊州市副市長孫玉秋說,將強化古城環境風貌整治,完善配套公共設施,在城門周邊增設具有一定規模的旅游停車場等。
期待
今年3月,因規劃設計不符合《荊州古城保護條例》的規定,荊州賓館主體樓外立面改造工程被叫停。
荊州賓館在荊州歷史文化名城保護規劃確定的古城歷史城區。2017年下半年,賓館開始改擴建。
荊州市荊州區城市管理行政執法局接到群眾舉報,稱荊州賓館外立面改造有可能與古城建筑風格不相符。
《荊州古城保護條例》規定,古城范圍內不得新建、擴建工業企業；其他新建、改建、擴建項目,應當符合古城歷史風貌和保護規劃。
根據群眾舉報和實地勘察,荊州區城市管理行政執法局依法向荊州賓館下達了責令限期改正通知書、責令停止建設決定書,要求其先期補辦規劃許可等。
劉巍告訴《法制日報》記者,古城保護條例細化了古城保護的規定,讓他們在執法中“有法可依”。
在張欽看來,地方立法特別是設區的市立法要特別注意實用性,盡量減少倡導性的條款,增加可執行條款,做到具體、可行。
一些基層立法研究者認為,隨著地方立法權主體的擴大,各地的立法熱情高漲,出臺的地方性法規越來越多,立法質量不高的地方性法規也相對增多,造成執法司法者在適用這些地方性法規時無所適從。
“地方性法規實施難的問題并非是地方立法權主體擴大之后出現的新問題。”張欽認為,地方性法規實施難既有部門及執法司法人員等主觀原因,也有立法方面的客觀原因。
《法制日報》記者了解到,荊州市人大常委會將推動出臺關于推進地方性法規實施的決定,明確政府及其部門在地方性法規實施中的職責和任務；督促市政府及其有關部門和法院、檢察院出臺關于推進地方性法規實施的具體措施；對地方性法規進行立法后評估工作。
“荊州市委和市人大常委會高度重視推動地方性法規進入執法、融入司法、列入普法的‘三入’工作,積極推動長效機制的形成,不斷提高立法質量,寧缺毋濫,充分發揮地方性法規定分止爭的‘規矩’作用。”張欽說。
（責編：王樂紅）
