（法制日報）物權法對于農村土地的規定,只是簡單用11個條文規定了土地承包經營權、4個條文規定了宅基地使用權,僅涉及這兩項權利最基本的內容,無法有效回應農村土地制度改革的現實需求,也無法對農村土地制度改革實踐提供更細致和更有效的指引
要在所有權層面完善落實集體所有權,在此基礎上穩定農戶的土地承包權,放活基于農業用途的土地經營權,健全土地流轉規范管理制度,允許承包土地的經營權擔保融資；要保障所有權和承包權,同時放開搞活經營權,防止和杜絕農村耕地拋荒和棄耕,鼓勵農村土地高效利用,全面推開農村土地征收制度改革和農村集體經營性建設用地入市改革
近日,2019年中央一號文件由新華社受權公開發布,這已經是我國21世紀以來第16個指導“三農”工作的政策文件。
這份全稱為《中共中央 國務院關于堅持農業農村優先發展做好“三農”工作的若干意見》的文件,明確提出了制定和修改多部法律法規的要求。例如,加快推進糧食安全保障立法進程,加快修訂土地管理法、物權法等法律法規,研究制定農村集體經濟組織法等。
值得注意的是,修訂物權法是首次出現在中央一號文件中。
接受《法制日報》記者采訪的專家認為,在全面落實鄉村振興戰略時,深化農村土地制度改革至關重要,農村土地既是農民集體所有的最重要的資源,也是促進農業農村現代化的重要支撐,加快物權法修改步伐,正是為了依法保障深化農村土地制度改革。
修訂物權法寫入文件 有效回應現實中需求
今年中央一號文件公布于2月19日,共1.1萬余字。第一句話是:“今明兩年是全面建成小康社會的決勝期,‘三農’領域有不少必須完成的硬任務。”
根據中央一號文件,這些“硬任務”涉及脫貧攻堅、人居環境、鄉村產業、農村改革等諸多方面。
中央一號文件分為8個部分細化這些“硬任務”,包括:聚力精準施策,決戰決勝脫貧攻堅；扎實推進鄉村建設,加快補齊農村人居環境和公共服務短板；加強黨對“三農”工作的領導,落實農業農村優先發展總方針等。
“加快修訂土地管理法、物權法等法律法規”的表述,出現在中央一號文件第五部分,即“全面深化農村改革,激發鄉村發展活力”部分,具體位于“深化農村土地制度改革”項下面。
《法制日報》記者梳理發現,這是中央一號文件首次將修改物權法寫進來。
中國政法大學民商經濟法學院民法研究所副所長劉智慧告訴《法制日報》記者,中央一號文件明示,土地制度改革是我國農村改革的焦點,也是難點,尤其是其中的農用地、集體經營性建設用地以及宅基地。而物權法中的諸多制度關涉農村土地,自然需要因應改革的方向,完善或者確立有助于實現改革目的的制度。
在劉智慧看來,物權法已經實施12年,有一些規則已經難以適應社會的發展,也有一些實踐的問題需要物權法回應。
北京理工大學法學院副教授、中國民法學研究會副秘書長孟強對《法制日報》記者說,政策是法律的先導。今年的中央一號文件這樣表述,意味著此前農村土地制度改革探索出來的“三權分置”,即農村集體土地所有權、承包權和經營權“三權分置”將實現從政策到法律的轉變。
“農村土地流轉將具有法律上的依據。”孟強說。
河南農業大學文法學院副院長張帥梁告訴《法制日報》記者,今年中央一號文件提出加快修訂物權法,意義十分重大,既為包括農村土地制度改革在內的相關制度改革奠定了法律基礎,也是為了落實中央提出的“重大改革于法有據”的法治目標。
去年中央一號文件提出,實施鄉村振興戰略,是黨的十九大作出的重大決策部署,是決勝全面建成小康社會、全面建設社會主義現代化國家的重大歷史任務,是新時代“三農”工作的總抓手。
而今年一號文件則提出,全面推進鄉村振興,確保順利完成到2020年承諾的農村改革發展目標任務。
在張帥梁看來,全面推進鄉村振興,要強化制度性供給,其中,深化農村土地制度改革至關重要,農村土地既是農民集體所有的最重要的資源,加快物權法修改步伐,即是保障深化農村土地制度改革依法進行。
孟強認為,40年前,作為改革開放“排頭兵”的家庭聯產承包責任制,實現了土地承包經營權從土地所有權中的分離,為農業發展提供了源源不斷的動力。但隨著新時代鄉村振興戰略的實施,在農業“產業興旺”的基本要求下,“三權分置”將是農地制度改革的發展趨勢。
2013年11月,黨的十八屆三中全會提出,賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保功能,允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營。次年9月,中央有關會議提出,要在堅持農村土地集體所有的前提下,促使承包權和經營權分離,形成所有權、承包權、經營權三權分置、經營權流轉的格局。
2016年10月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》,提出逐步建立規范高效的“三權”運行機制,不斷健全歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的農村土地產權制度,為發展現代農業、增加農民收入、建設社會主義新農村提供堅實保障。
2017年10月,黨的十九大提出,鞏固和完善農村基本經營制度,深化農村土地制度改革,完善承包地“三權分置”制度。保持土地承包關系穩定并長久不變,第二輪土地承包到期后再延長30年。
孟強認為,“三權分置”改革凸顯了經營權流轉的格局,但作為調整民事基本權利的物權法在頒布實施時,只確認了土地的所有權和承包權,沒有對可以規模流轉的經營權作出規定。
“物權的設立與實現要嚴格遵循法定原則。因此,加快修訂物權法,實現‘三權分置’從政策到法律的轉變,就顯得尤為必要了。”孟強說。
加快物權法修訂步伐 賦予經營權法律地位
2007年3月16日,第十屆全國人民代表大會第五次會議通過《中華人民共和國物權法》,自2007年10月1日起施行。
物權法第十一章以專章的形式規定了“土地承包經營權”,確認了土地承包經營權人依法對其承包經營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權利。
其中,物權法第一百二十八條規定,土地承包經營權人依照農村土地承包法的規定,有權將土地承包經營權采取轉包、互換、轉讓等方式流轉。流轉的期限不得超過承包期的剩余期限。未經依法批準,不得將承包地用于非農建設。
在孟強看來,法律作為上層建筑的一部分,需要與經濟基礎保持一致,并能夠有效促進社會的發展。2007年開始實施的物權法對農民土地權益的保護起到了非常重要的作用。
物權法將土地承包經營權確定為物權,從法律上明確了土地承包者享有土地的占有權、使用權、收益權和對承包權的處分權,肯定了農民作為土地直接利益主體的法律地位,有利于長期穩定農村土地承包關系。
“但物權法規定的承包經營權流轉之具體規定的缺失,使得農地流轉處于探路摸索階段。”孟強說。
實踐中,就在物權法開始實施的第二年,各地已經開始了一系列變革試驗。
例如,2008年5月,全國政協視察團赴成渝調研。在重慶涪陵的一家生豬養殖場,視察團看到了“龍頭企業+農戶”的經營方式:在一個平緩的山坡上,原先分散的土地被集中起來,實現了小規模經營,公司還為就地轉換為園區工人的農民配備了小型農具。
在浙江,許多鄉村的農民以契約形式把承包的土地交給他人經營,自己按土地面積得到一定收入,當地農民把這種土地稱為“股票錢”。
另據《人民日報》報道,2010年,安徽省阜陽市農民王勇返鄉創業,從村民手中流轉了200畝地用于種植果樹。2015年春天,因為天氣原因,他承包的果林減產,差點賠掉之前的積蓄。
就在王勇著急上火之時,2015年年底,國家推動農村土地“三權分置”改革的政策開始在安徽落地,他所在的阜陽市潁泉區被列入全國農村承包土地經營權抵押貸款試點區。依靠政策,王勇一方面將流轉土地規模擴大到500畝,另一方面依靠土地及地上附著的鋼架、噴灌、冷庫等設施,當年貸到了200萬元,解了燃眉之急。
隨后,當地出臺林權質押貸款政策,憑借頒發的林權證,他又申請到400萬元貸款,建了大型冷庫,擴大了流轉規模。發展起來的王勇又帶動幫扶了147戶貧困戶。
王勇感慨說:“政策釋放一分紅利,我們就能嘗到百分甜頭。‘睡醒’的土地,讓我特有底氣。”
接受采訪的專家認為,當時的農村土地流轉帶有明顯的自發性、盲目性與隨意性,加之包括物權法在內的法律相關規定過于籠統,有關內容和程序不夠明確具體,缺乏可操作性,導致一些地方出現了大量土地糾紛,侵權行為時有發生。
張帥梁認為,物權法對于農村土地的規定,只是簡單用11個條文規定了土地承包經營權、4個條文規定了宅基地使用權,僅涉及這兩項權利最基本的內容,無法有效回應農村土地制度改革的現實需求,也無法對農村土地制度改革實踐提供更細致和更有效的指引。
張帥梁舉例說,物權法對于農村土地的確權登記制度、農村土地的征收征用及入市、各類農村土地物權的多層次多元化利用、農民土地權利的融資擔保渠道等,大多缺乏更為具體明確的規定。
在張帥梁看來,物權法實施以來,我國的“三農”工作取得了長足的進步,中央在政策方面也提出了新的方案和要求,“因此,對物權法的大幅度修改迫在眉睫”。
孟強同樣認為:“必須盡快對物權法作出修改,明確賦予經營權應有的法律地位和權能,唯有如此才能更好地推進土地制度改革、加快鄉村振興步伐,促進農村社會經濟發展,保障農民的根本權益。”
政策意志上升法律層面 強化保障農民合法權益
2018年8月27日,十三屆全國人大常委會第五次會議首次審議民法典各分編草案,其中包括“物權編”部分。
按照民法典編纂分“兩步走”的工作安排,2018年12月,民法典分編中的“合同編”草案再次提請全國人大常委會會議審議,但“物權編”尚未再次提請全國人大常委會會議審議。
在此背景下,今年中央一號文件提出加快修訂“物權法”。
張帥梁分析說,物權法關于財產權和土地制度的規定,涉及到改革的深層次和根本性問題,對于物權法的修改,相當多的內容屬于中央的戰略性決定,因此,今年中央一號文件明確、首次提出加快修訂物權法之后,立法機關需依據法律程序,盡快將中央關于農村土地改革的政策意志上升到法律層面,依法保障深化農村土地制度改革。
那么,中央一號文件提出加快修訂物權法之后,物權法究竟該如何修訂呢?
對此,張帥梁認為,正如中央一號文件所指出的,在我國當前繼續推進城鎮化進程,調整人口結構,穩固并加強農民權益的大背景下,必須對農村土地制度進行進一步市場化改革,強化對農民合法權益的保障。
張帥梁建議,一是必須要在所有權層面完善落實集體所有權,在此基礎上穩定農戶的土地承包權,并放活基于農業用途的土地經營權,健全土地流轉規范管理制度,允許承包土地的經營權擔保融資；二是要保障所有權和承包權,同時要放開搞活經營權,防止和杜絕農村耕地拋荒和棄耕,鼓勵農村土地高效利用,并全面推開農村土地征收制度改革和農村集體經營性建設用地入市改革。
此外,張帥梁還補充說,農民住房用地制度即宅基地制度也應當加快改革,要在物權法的基礎上制定單獨的、更為細致的農村宅基地使用條例,對農村宅基地實行集約化利用,防止宅基地的閑置廢棄,要建立城鄉統一的建設用地市場,加快推進宅基地使用權確權登記頒證工作。
“也就是說,借助于民法典編纂的機會,在2020年民法典頒布之時,完成‘民法典·物權編’對現行物權法上的修改,并修改完善配套的單行法律和行政法規,在立法層面對農村土地建立起完善的規范體系,使農民權益得到切實保障。”張帥梁說。
劉智慧認為,至少有兩項工作必須做好,其一,要厘清“民法典·物權編”與目前涉及農村改革的諸多法律、行政法規,諸如與擔保法、農村土地承包法、不動產登記暫行條例等之間的關系。
“其二,要整合物權法與經由司法解釋、司法案例等形成的規則。物權法施行以來,司法實踐中形成了不少實質上的物權法規則,有必要考慮將哪些規則轉化為‘民法典·物權編’的法律條文。”劉智慧說。
在孟強看來,物權法的修訂應遵循以下原則:第一,在法理上,明確農地經營權的物權性質；在制度上,明確規定農地經營權,農地“兩權”變“三權”,為農地經營權的流轉鋪就堅實的法律基礎。第二,明確經營權的權能及邊界。經營權與承包權分置時,經營權本身包含著自主生產經營權、抵押入股等處分權、收益權；承包權主體對經營權主體享有對價請求權、監督使用權,到期回收權等。第三,完善征地補償標準,建立征收征用農村集體土地補償標準的市場價值掛鉤機制,以兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配。第四,保障農地集體所有的性質不能改變,這是社會主義公有制經濟的底色和根本要求。
“物權法的修訂,一定要結合我國的實際情況,將現行法律中不合時宜的條款予以修改,將‘民法典·物權編’打造成為一部能夠切實保護產權、促進交易、充滿活力、指導未來的財產法領域的良法。”孟強說。
（責編：徐剛）
