（法制網(wǎng)）繼2009年和2017年先后兩次對(duì)個(gè)別條文進(jìn)行修改之后，1996年施行的行政處罰法迎來一次全面調(diào)整。

6月28日,行政處罰法修訂草案(以下簡稱修訂草案)首次提請(qǐng)全國人大常委會(huì)會(huì)議審議。目前，修訂草案已在中國人大網(wǎng)公布并征求社會(huì)公眾意見。

在持續(xù)推進(jìn)“放管服”改革的大背景之下，此次修訂行政處罰法備受關(guān)注。其中，有關(guān)擴(kuò)大地方行政處罰設(shè)定權(quán)限的修訂內(nèi)容尤為引人矚目。

多年來，一些地方反映，現(xiàn)行行政處罰法中有關(guān)地方性法規(guī)設(shè)定行政處罰的規(guī)定限制過嚴(yán)，不利于地方治理的現(xiàn)實(shí)需要，建議擴(kuò)大地方性法規(guī)的行政處罰設(shè)定權(quán)限。

如何通過立法提升地方治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平、如何讓行政處罰法在國家治理中發(fā)揮更大作用，此次修法值得期待。

為充分發(fā)揮地方性法規(guī)在地方治理中的作用，解決行政處罰法對(duì)地方性法規(guī)設(shè)定行政處罰權(quán)限制過嚴(yán)的問題，修訂草案增加規(guī)定：地方性法規(guī)為實(shí)施法律、行政法規(guī),對(duì)法律、行政法規(guī)未規(guī)定的違法行為可以補(bǔ)充設(shè)定行政處罰。

中山大學(xué)法學(xué)院教授、公法研究中心主任劉恒分析指出,從完善立法體系的角度看，此次行政處罰法的上述修改不但與立法法的精神相吻合，也與目前推進(jìn)地方依法治理的改革方向相吻合。“如果地方?jīng)]有足夠的立法權(quán)限，缺乏上位法法律依據(jù)，那顯然也就談不上依法治理”。

“行政管理下沉改革實(shí)踐了這么多年，可以說，地方基層在有限的空間內(nèi)進(jìn)行了很多有益的探索，已經(jīng)有一些很好的經(jīng)驗(yàn)做法，但是在法律上沒有依據(jù)。既然有這些現(xiàn)實(shí)需要，那么立法必須看得見并有所回應(yīng)，把成熟的經(jīng)驗(yàn)做法上升到立法層面。”劉恒認(rèn)為，通過放權(quán)賦予地方更多的制度空間，一方面回應(yīng)了實(shí)踐中先行改革探索的實(shí)際需求，另一方面也為未來發(fā)展預(yù)留出可由各個(gè)地方根據(jù)具體情況進(jìn)行掌握的空間。

對(duì)于修訂行政處罰法，劉恒認(rèn)為，一方面應(yīng)從法律體系的內(nèi)部邏輯關(guān)系角度進(jìn)行把握，更重要的是與目前推進(jìn)基層治理能力和治理體系現(xiàn)代化相結(jié)合。“此次對(duì)行政處罰法的修改將極大地調(diào)動(dòng)地方的積極性，同時(shí)也有助于提升執(zhí)法的規(guī)范性和法治化程度。”劉恒說。

值得一提的是，2015年，修改后的立法法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。根據(jù)立法法，設(shè)區(qū)的市可以對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等地方事項(xiàng)制定地方性法規(guī)或者規(guī)章。但根據(jù)現(xiàn)行行政處罰法的相關(guān)規(guī)定，地方性法規(guī)可以設(shè)定除限制人身自由、吊銷企業(yè)營業(yè)執(zhí)照以外的行政處罰；規(guī)章可以設(shè)定警告或者一定數(shù)量罰款。

鑒于此,在行政處罰類型的設(shè)置權(quán)限方面，不管是實(shí)務(wù)界還是學(xué)界，一直有聲音希望能給地方留個(gè)口子，以體現(xiàn)放權(quán)精神。對(duì)此，從事多年地方立法工作的湖南省人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)主任吳秋菊深有感觸：“我國地域?qū)拸V、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡，各地在社會(huì)治理過程中有其必然的特殊性，法律、行政法規(guī)不可能‘一刀切’，行政處罰法的一些原有規(guī)定限制過嚴(yán)，不利于地方保障法律法規(guī)的有效實(shí)施，不利于充分發(fā)揮地方性法規(guī)在地方治理中的作用。”

在吳秋菊看來，修訂草案賦予地方性法規(guī)補(bǔ)充設(shè)定行政處罰的立法權(quán)限，滿足地方治理的現(xiàn)實(shí)需要，是十分必要和及時(shí)的。“現(xiàn)行行政處罰法的規(guī)定，其初衷是維護(hù)國家法制統(tǒng)一，但在具體執(zhí)行過程中，有些地方在制定地方性法規(guī)時(shí)，其實(shí)已經(jīng)突破了行政處罰法的規(guī)定。這就直接導(dǎo)致對(duì)該規(guī)定執(zhí)行上的不一致，從而損害國家法制統(tǒng)一。我國地方立法走過了40年歷程，在科學(xué)的立法理念下已經(jīng)形成了較為完備的立法工作機(jī)制，積累了一批具有豐富立法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)人才等基礎(chǔ)要素，已經(jīng)具備基本條件，可以避免行政處罰法制定當(dāng)初‘一放就亂’局面的出現(xiàn)。因此，也沒有必要太擔(dān)心放開權(quán)限后地方是否能夠‘接得住’的問題”。

此外，吳秋菊認(rèn)為，行政處罰的設(shè)定應(yīng)當(dāng)遵循科學(xué)、合理、審慎的原則是普遍適用于法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)以及規(guī)章的，因此，不需要單獨(dú)對(duì)地方性法規(guī)在補(bǔ)充設(shè)定行政處罰時(shí)作出規(guī)定。結(jié)合工作實(shí)際，她還建議刪除行政處罰法第十二條第二款中關(guān)于“幅度”的規(guī)定。“如果國家法律、行政法規(guī)不能或不便在全國范圍內(nèi)就行政處罰的幅度作出統(tǒng)一、精準(zhǔn)規(guī)定，建議只作原則性規(guī)定，即給予罰款，給地方更多的自主權(quán)。”吳秋菊說。

但對(duì)于放開地方立法權(quán)限，也有觀點(diǎn)認(rèn)為修訂草案目前提供的規(guī)范還不夠，擔(dān)心地方性法規(guī)補(bǔ)充設(shè)定行政處罰存在潛在的被濫用的危險(xiǎn)。

“修訂草案把行政處罰補(bǔ)充設(shè)定權(quán)給了如此多的立法主體，可能存在地方不合理行使補(bǔ)充規(guī)定權(quán)力的風(fēng)險(xiǎn)。”北京大學(xué)法學(xué)院教授沈巋指出，實(shí)踐中一些地方性法規(guī)的起草制定往往首先由相關(guān)政府部門啟動(dòng)，地方人大及其常委會(huì)對(duì)政府部門起草的地方性法規(guī)的審議力度較弱，這就會(huì)形成行政處罰的實(shí)施部門實(shí)際行使立法職能補(bǔ)充規(guī)定行政處罰的情形。

鑒于此，沈巋建議針對(duì)所有行政處罰的設(shè)定增加新的規(guī)定：一是參照行政許可法的規(guī)定，明確增加行政處罰設(shè)定的一項(xiàng)基本原則，“行政機(jī)關(guān)采用其他行政管理方式也可以維護(hù)行政管理秩序目的的，不得設(shè)定行政處罰”。該條款符合精簡行政處罰的改革方向。二是針對(duì)地方性法規(guī)補(bǔ)充設(shè)定行政處罰的權(quán)限，應(yīng)當(dāng)明確地方性法規(guī)是對(duì)法律、行政法規(guī)未予考慮的、違反法律、行政法規(guī)確立和維護(hù)的行政管理秩序的行為補(bǔ)充設(shè)定行政處罰。

在放開地方立法權(quán)限的同時(shí)，修訂草案還規(guī)定，地方性法規(guī)擬補(bǔ)充設(shè)定行政處罰的，應(yīng)當(dāng)通過聽證會(huì)、論證會(huì)等形式聽取意見,并向制定機(jī)關(guān)作出說明。

“這一規(guī)定十分重要。”劉恒具體分析指出,“應(yīng)當(dāng)”說明舉行聽證會(huì)、論證會(huì)等是強(qiáng)制的必經(jīng)的法定程序，這也是吸取了行政許可法制定和實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)。實(shí)踐證明，通過程序控制權(quán)力，可以壓抑住權(quán)力的沖動(dòng)。他說,修訂草案中“作出說明”也是程序性的強(qiáng)制要求，但目前修訂草案并沒有明確由誰來向制定機(jī)關(guān)進(jìn)行說明，建議進(jìn)一步進(jìn)行細(xì)化。此外,對(duì)于說明的具體內(nèi)容，也要有一個(gè)框架。

沈巋建議，明確增加規(guī)定以強(qiáng)化行政處罰設(shè)定的公眾參與。包括起草法律、法規(guī)、規(guī)章草案擬設(shè)定行政處罰的，起草單位應(yīng)當(dāng)采取聽證會(huì)、論證會(huì)、公開征求意見等形式聽取意見；聽證會(huì)、論證會(huì)應(yīng)當(dāng)以直播、旁聽等形式公開舉行，涉及國家秘密的除外；法律、法規(guī)、規(guī)章草案的起草單位，必須向制定機(jī)關(guān)說明設(shè)定行政處罰的必要性以及采納和不采納相關(guān)意見的情況，草案說明應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開。

（責(zé)編：劉自平）