作者：劉兵　江琪揚

政治決策是政治體制運行的重要環節。在我國政治體制中，主要包括執政的中國共產黨的領導體制、人民代表大會的國家權力體制，與此相適應有黨委的決策系統，人大及其常委會的決策系統。在新的形勢下，按照黨的十八大和十八屆四中全會精神，認識和把握好兩者關系，對于堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的三者統一，具有非常重要的意義。

認識：把握兩者深刻的內在統一性和不可替代性

實施決策是各級地方黨委執行黨的方針路線政策、實施領導的重要職責；討論、決定本行政區域內各方面重大事項，是憲法和法律賦予地方人大及其常委會的一項重要職權，兩者目的上的同一性是不言自明的。把握好兩者關系的基點，就是要按照黨的十八大和十八屆四中全會精神，從推進依法治國的高度和要求，充分認識地方黨委決策同人大及其常委會行使決定權兩者的內在統一性和不可替代性：

第一，體現黨的領導與發揮人大作用的統一黨的十八屆四中全會決定強調，黨必須堅持依法執政。善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，善于使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權機關的領導人員，善于通過國家政權機關實施黨對國家和社會的領導，善于運用民主集中制原則維護中央權威、維護全黨全國團結統一。地方黨委在對一地一域重大事項進行決策時，必須根據四中全會決定精神，以法治思維和法治方式，尤其是按照憲法確立的國家治理的基本結構和基本機制，運用國家機器，充分發揮人民代表大會制度的特點和優勢，通過人大卓有成效地行使重大事項決定權，擴大公民有序的政治參與，更好地統籌社會力量、平衡社會利益、調節社會關系、規范社會行為，實現堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一。

第二，體現發展黨內民主與發展人民民主的統一發展黨內民主與人民民主，是堅持黨的領導與推進民主政治建設的辯證統一。必須看到，隨著經濟的發展和社會生活的深刻變化，使決策真正建立在科學、民主的基礎之上，需要以黨內民主和人民民主的發展及其有機結合為條件。人民代表大會制度是我國人民當家作主的根本途徑和最高實現形式，既有利于集中本行政區域內人民群眾的意志和智慧，因地制宜，審時度勢，作出符合本地區實際情況的決策，又有利于發揮各方面的積極性、主動性和創造性去貫徹執行黨委的決策。

第三，體現黨的主張與國家意志的統一執政決策要爭取盡可能多的人最大程度的認同。黨委的決策要具有普遍的動員力和約束力，就需要由黨的決策的形式轉化為國家決策的形式。在公共權力日益發展的今天，黨委決策的有效形成和實施，不僅要取得黨內認同，還需要通過國家權力運作得到認同予以實現。

第四，體現政策保證與法律保證的統一在我國，政策和法律是兩種最重要的社會調整機制。二者有功能的共同性、內容的一致性和適用的互補性，但意志屬性不同、規范形式不同、實施方式不同、穩定程度不同。很多區域性、規劃性、戰略性的重大事項，其研究實施的周期比較長，需要數年甚至數屆黨委和政府的不懈努力，特別是一些地區性的政策，更要防止朝令夕改。這就要求地方黨委在實施決策時，要注重政策和法律兩者的統一和互補，在經濟、社會事務等重大問題的決策中，改變單純依靠紅頭文件、透明度不高、隨意性較大的狀況，更注重決策的法治化，通過人大常委會依法行使重大事項決定權，使一些關系長遠的重大決策以法律形式體現其權威性和穩定性，從而在國家強制力的保證下得到有效施行。

機制：增強兩者的雙向互動性和運作規范性

應該看到，人大及其常委會行使重大事項決定權與其他幾個職權相比，還較為薄弱。把握好兩者關系的關鍵，必須按照黨的十八屆四中全會精神，推進國家治理體系和治理能力現代化，協調好兩者在實施過程中的各種關系，發揮人大在決策中的重要作用。

1、決策范圍的規范界定。要按照法律規范，結合地方實際，合理確定人大行使重大事項決定權的具體范圍內容，明確規定地方人大行使重大事項決定權的不同形式，發揮地方國家權力機關的法定職能作用。

2、決策制度的互相配套。要通過建立完善黨內決策制度和人大及其常委會的工作規則和制度，將黨委決策權與人大及其常委會決定權之間的關系及工作要求規范化，并予以配套。就地方黨委來說，進一步加強和改進黨委的決策機制，包括建立黨委就重大決策與人大的通報、商討等一系列制度。作為人大及常委會來說，必須貫徹黨委決策部署，完善包括人大常委會黨組議事決策、向黨委請示報告、在行使法定職權中遵守黨的政治紀律在內的各項制度及決定重大事項操作過程的一系列相關制度。

3、決策步驟的緊密協同。對于黨委和人大都共同面臨的重大決策問題，必須圍繞同一目標，發揮各自職能，形成合力，作為各級地方黨委，要充分發揮（而且要善于發揮）地方國家權力機關的作用，凡是法律、法規規定應當由人大及其常委會討論決定的事項，應及時提交人大及其常委會討論決定。對于人大及其常委會來說，要主動地將有關重大事項列人大及其常委會工作要點和議事日程。在實施過程中，要堅持“少而精、深而實”的原則，抓住大事，突出重點，講究實效，尤其要注意選擇那些“牽一發而動全身”的重大事項，服從、服務于地區工作大局。

4、決策程序的雙向銜接。要使黨委領導下人大參與的重大決策有序進行并及時付諸實施，不能簡單地采取先黨委決策后交人大表決的表面化模式。人大及其常委會要注意準確把握黨委有關改革、發展和穩定的決策意向，積極參與，及時確定需由人大及其常委會討論、決定的重大事項議題，依照法定程序，有計劃地安排審議，以決定、決議的形式把黨的主張轉變為國家意志。要通過建立完善黨內決策制度和人大及其常委會的工作規則和制度，將黨委決策權與人大及其常委會決定權之間的關系及工作要求規范化，并予以配套。

舉措：提高地方國家權力機關決策的法律權威性和有效性

在堅持和加強黨對國家權力機關的領導的前提下，針對人大及其常委會在行使決定權上的缺位現象，進一步提升人大及其常委會的議決效能，強化法律權威，使地方國家權力機關的決策功能適應和符合黨的執政要求。

第一、按照“匹配化”的要求，優化結構，提升綜合能力。在新的形勢任務面前，人大及其常委會必須進一步加強包括組織機構建設在內的自身建設，使其整體結構更合理，其組成人員的政治、法律和專業素質進一步提高，以適應法定職責要求，與之匹配。其成員除了具有參與國家事務管理和社會活動等基本能力，還應有掌握政治、經濟、教育、科學、文化、城市建設等方面專業知識的人才。在人員配備上，宜充實一些年富力強，懂法律和專業知識的專職委員。

第二，按照“議決化”的要求，集中民智，提高審議質量。任何決策，都必須經過一個比選、補充、優化的論證過程。人大及其常委會在參與區域性重大問題決策的過程中，更多的是擔負審議論證的角色。這是個自上而下到自下而上雙向互動然后融合的過程。故此，人大及其常委會在這過程中絕不是“走走形式，做做樣子”，或者履行一下“法律程序”，而是要通過多種渠道和方式廣泛開展調查研究，深入了解、充分反映人大代表和人民群眾的意見建議，在操作層面上還可以對需要作出決定的重大事項舉行聽證會，聽取各方意見，充分進行論證，還可以請專門機構以科學的方法進行調查分析，提供決策咨詢，必要時可以公布相關議題的草案，然后在民主的基礎上進行集中，形成“人大的意見”。

第三，按照“法律化”的要求，注入“剛性”，強化法律權威。人大及其常委會作出的決議、決定，是具有普遍約束力的法律文件。在實際工作中，為了進一步提高決議、決定的權威性與實效性，必須善于運用決議和決定這兩種法律形式，體現不同的實質內容。今后應更加重視對決定的運用。在對本行政區域內的重大事項作出決定的時候，必須堅持從實際出發，在內容上要突出針對性，提出的目標、要求和措施要明確具體，有的放矢，切實可行，便于執行機關操作執行，便于權力機關監督，從而增強人大及其常委會行使決定權的實效性。

第四，按照“公開化”的要求，加強宣傳，提高全民參與度。在對重大事項作出決議、決定的同時，要善于利用人大這個民主主渠道，采取各種有效形式，進行廣泛宣傳，廣泛調動人民群眾的主動性、積極性、創造性，在黨的領導下，以主人翁的地位為各項建設作出努力。

第五，按照“實施化”的要求，數權并用，加強反饋跟蹤。必須綜合運用人大各項職權，把行使重大事項決定權與人大監督工作有機結合起來。其中重要的環節就是堅持并加強對決議、決定執行情況的檢查和反饋工作。必須加強對決議、決定貫徹實施情況的視察、檢查，必要的情況下，還可以使用人大詢問和質詢等監督方式，以確保其得到有效落實和執行。（文：摘自《上海人大》2016年第10期）

（責編：王樂紅）