作者：徐鳳英

“法律是治國之重器，良法是善治之前提。建設中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發揮立法引領和推動作用，抓住提高立法質量這個關鍵。”這是黨的十八屆四中全會通過的《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）中所明確提出來的。提升立法質量是全面推進依法治國新形勢下新的要求，是從有法可依的標準體系到優質立法的目標體系的演進，是我國法治社會建設與時俱進的飛躍，是立法工作創新性發展的標志，這一重大轉變對于推進中國特色社會主義法治建設具有重要的理論與現實意義。

一、提升立法質量是實現良法善治的基礎

“國有良法，方能善治”。良法是國家治理的制度淵源，是建設法治國家的關鍵，在全面推進依法治國、建設社會主義法治國家中發揮著重大的基礎支撐作用。立法工作的好壞、立法質量的優劣直接關乎國家法制治理的成效高低，關乎社會主義法治社會建設的成功與否。因此，提升立法質量，優化我國法律體系有助于夯實我國法制架構基石，賦予我國憲法法律更多的活力與生命力。

（一）提升立法質量是實現國家治理現代化的重要前提

“國無法不治，民無法不立”?？茖W完備的法律規范體系是依法治國、提升國家治理能力、建設社會主義法治國家的重要前提。建設科學完備的法律規范體系，這其中既包括法律體系的覆蓋面要寬，也包括法律條款的作用力要強，而這種作用力就來自優良的立法質量。黨的十八屆四中全會《決定》從五個方面界定了中國特色社會主義法治體系建設的內涵，即“形成完備的法律法規體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系、形成完善黨內法規體系”，而我國法律法規體系的系統化建設就成為首要任務和重要引領，是實現法治實施高效、法治監督嚴密、法治保障有力的前提和基礎。習近平同志在對《決定》的說明中進一步指出：法律是治國之重器，法治是國家治理體系和治理能力的重要依托?？梢姡哔|量的法律法規體系是一個國家走向繁榮昌盛、長治久安的制度基礎。強調依法治國就要重視提高立法質量，這就要求立法重點應從“求量”轉變為“求質”，將立法質量的提高作為加強改進立法工作的核心任務抓實抓好，適應不斷變化的政治經濟新形勢，針對不斷涌現的現代化發展新特點，不斷提高和完善我國法律法規體系的一體化建設，從而為黨中央提出“四個全面”建設奠定堅實的基礎。

（二）提升立法質量是實現重大改革于法有據的制度保障

改革是發展的動力和源泉，是全面建成小康社會，實現民族復興大業的時代要求。隨著我國經濟社會發展進程的加快和“十三五”規劃的重大部署，全面深化改革在新形勢新任務下已是刻不容緩。而穩步、順利推進改革離不開法律制度的支撐，需要高質量的立法體系賦予其更深厚而有力的法律依據。因此，必須通過提升立法質量，做好頂層設計，引領改革始終運行在法治的軌道之中，才能保障我國的改革尤其是重大改革有法可依，有據可陳，能順民意得民心，得以成功地實施和推進。在全面建成小康社會的背景下，針對深化改革和依法治國一些重大問題，必然要求我國立法既要注重解決實際難題，又要注重發揮立法在全面深化改革中的引領和推動作用。為此，全國人大于2015年3月15日通過了關于修正立法法的決定，提出立法應當“堅持改革開放”。修正后的立法法從實際出發，重點圍繞提高立法質量，從擴容立法權限、健全立法工作機制、強化適用與備案審查等方面進行了完善，力求使立法科學合理，明確具體，具有針對性、可執行性，最終實現良法善治。黨的十八屆四中全會《決定》也提出，要深入推進科學立法、民主立法，以提高立法質量作為抓手，“堅持立法先行，充分發揮立法引領和推動作用?！睂Σ贿m應改革要求的法律法規，要及時修改和廢止。要在立法實踐中，堅持立改廢釋并舉，完善立法溝通協商機制，使法律制度和國家政策相銜接，真正實現立法質量的提升。

（三）提升立法質量是推進法治中國建設的關鍵環節

黨的十八屆三中和四中全會針對全面推進依法治國問題提出了一系列目標、任務，也對立法工作提出了更高要求。要實現這些目標和任務，立法工作必須從我國國情出發，既符合當前經濟社會發展水平，又要有前瞻性預見性；既要立足實際，又要與時俱進。立法質量在全面推進依法治國進程中的作用極為關鍵，直接關系到我國法治建設目標的實現程度，也關系到我國法制建設的推進速度。因此，一定要把握好這一關鍵環節，緊緊圍繞我國社會經濟發展中急需解決的問題，探索解決的法律手段和法律依據，不斷提升我國立法體系的針對性、及時性、系統性、有效性，使立法工作更符合當前我國經濟社會改革發展情況，更有利于推進法治中國建設。而全面提升立法質量，其最根本的價值體現在于維護最廣大人民的根本權益其主要的實現路徑在于科學立法、民主立法。立法是關系到國計民生的國家權力行使活動，提高立法質量是一項系統工程，需要各方共同努力。因此，推進科學立法和民主立法是提高立法質量的重要渠道，也是建設中國特色社會主義法律體系的首要保證?？茖W立法的前提是尊重立法規律，民主立法的核心是人民參與，以科學的立法理念為基石形成完備的立法體系和規范化的立法機制，才能保證立法符合憲法精神，反映客觀規律和人民意志，從源頭上保證立法質量，發揮立法引領和推動作用，使法律體系走向完善，為法治中國建設提供完整、科學的依據與保障。

二、我國立法工作發展的現狀與掣肘

新中國成立以來，特別是改革開放30多年來，我國法制建設經過不斷的探索和實踐，取得了重大成就。到2010年底，我國基本形成了以憲法為統帥，以法律為主干，包括行政法規、地方性法規、民族自治地方的自治條例和單行條例在內的中國特色的社會主義法律體系，在經濟社會發展各領域基本上實現了有法可依。尤其是發展到今天，依法治國已經成為全社會的共識，立法工作也應形勢發展需要被提到更高位置，并提出良法善治，提升立法質量的明確目標，由此更多的修法立法條文不斷推出，進一步完善優化了我國法律制度。但是法律體系是動態的開放的，“實踐發展永無止境，立法工作也永無止境”。同當前我國改革和經濟社會發展的要求相比，同全面推進依法治國總目標相比，同人民群眾的期待相比，我國在立法領域還存在許多問題，尤其是當前我國改革進入深水區和攻堅期，社會發展矛盾凸顯，亟須通過立法來凝聚社會共識，化解社會矛盾。因此，提升立法質量時不我待，完善中國特色社會主義法律體系依然任重道遠。我國立法工作的掣肘和亟須完善的方面主要表現如下：

（一）立法理念有待創新與突破

一是部分立法未能全面反映客觀規律和人民意愿。法律是社會治理的制度基礎，法治就是根據法律治理國家，是與“人治”根本對立的，它是制約權力、尊重和維護人權的根本保障。立法注重民生民心，才能體現民意，釋放更多民生“紅利”。黨的十八屆四中全會《決定》指出：“立法要恪守以民為本，立法為民的理念，貫徹社會主義核心價值觀，使每一項立法都符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護?！边@是我國立法工作的新跨越，是針

對法律解決實際問題尤其是民生問題有效性不足（如食品安全法、大氣污染防治法等）提出的新要求。二是缺乏先進科學的立法理念?？茖W立法是我國為適應當前立法工作和不斷推進依法治國新形勢，對立法工作提出的新要求?？茖W立法就是立法者制定的法律，要充分尊重和準確反映社會關系的客觀規律。但目前，我國在立法工作中仍然缺乏先進科學的立法理念的引領，立法理論與實踐未能很好結合，這是理論與實踐、法律與現實相脫節的主要原因。如地方立法經常照抄和復制中央立法現象問題。不能根據地方經濟社會發展的不平衡性，結合地方特點，制定有針對性、適用性的地方法規，從而體現中央與地方立法的統一協調性。黨的十八屆四中全會《決定》提出要“實現立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據、立法主動適應改革和經濟社會發展需要”。這是全新的立法理念，對在立法中凝聚改革共識，用立法規范改革行為，用立法確認和鞏固改革成果，并用改革推動立法的完善，有重要的現實意義。三是立法前瞻性和現實性兼顧不夠。改革開放以來，我國經濟迅猛發展，立法賴以存在的經濟基礎和社會生活處于急速的變化中，由于立法者更注重現實及公平問題，考慮法律內在本質與規律性不足，未能將立法與我國政治經濟社會發展的趨勢性預測有機結合，使得立法在考慮解決現實性問題時對未來發展可能出現的問題缺乏必要的關注，導致立法缺少前瞻性與引領性，表現出立法條文過時、陳舊、滯后等現象與問題，其結果可能造成不得不頻頻修法，在一定程度上影響了法律的權威性、嚴肅性。

（二）立法體系有待健全與完善

一是立法在一些重要領域依然存在空白?！澳壳?，我們黨面對的改革發展穩定任務之重前所未有、矛盾風險挑戰之多前所未有，依法治國在黨和國家工作全局中的地位更加突出、作用更加重大?！钡⒎ㄔ诮洕鐣芾?、互聯網、環境保護，以及文化建設等重點領域依然存在缺失和法律空白，尚未跟上形勢發展步伐。如社會救助法、社會福利法等關系基本民生與社會治理的基本法律還未制定，土地管理、能源和資源開發等方面的配套法規缺乏，一些領域不同程度地存在無法可依等問題。二是部分法律法規滯后。法具有相對穩定性，而改革具有變動性，相互之間具有推動作用。改革離不開法治規范，法律又要適應改革的要求，才能發揮對改革的引領和保障作用。但目前一些法律法規過于粗糙，條文過于原則、僵化、陳舊，有的甚至與現實發展脫節，使得法律的針對性、可操作性和實用性都不強，解決實際問題有效性不足，這是造成實踐中有法難依的重要原因。如針對近年來霧霾頻發問題，我國很多城市頒發禁放煙花爆竹條例，因為與中國傳統文化習俗的背離，加上規定過于原則和模糊，因而條例制定后執行效果不佳。再如勞動合同法、就業促進法等法律明文規定反對歧視，但現實中依然大量存在就業歧視、性別歧視等現象。另外，反不正當競爭法、十字會法、廣告法等一些法律頒布近20年都沒作過修訂，明顯與時代發展不太協調，有的甚至阻礙了改革的發展。三是部分法律銜接問題。如勞動合同法、企業破產法、公司法之間關于企業職工權益保障未作相關法律說明。造成企業在轉型升級，破產重組時，產生了許多勞務糾紛。還有黨內法規體系和國家法規體系也存在銜接問題，等等。

（三）立法權力邊界有待清晰與明確

一是立法工作中部門化傾向較為突出。立法本應是國家立法機構依照法定程序進行的活動，但目前我國行政法規、地方法規和部門規章多，立法層次低，立法嚴肅性、權威性和穩定性都存在不足，而且立法工作中部門化傾向明顯，爭權諉責現象嚴重。有的立法甚至成為一些部門擴張權力、占有利益的手段，通過行政立法權為自己部門謀求利益，為一些行為尋找合法化依據，導致部門立法利益化、部門利益合法化。二是立法過程中地方保護主義問題突出。我國地域遼闊，人口眾多，經濟社會發展不平衡。根據這一國情，憲法和立法法對立法權限、程序和法的適應規范等作了相應規定，地方立法機關可以根據當地經濟社會發展情況制定地方性法規，不得越權立法，下位法不得與上位法相抵觸。但一些地方利用法規實行地方保護主義，不利于形成統一開放、競爭有序的市場秩序，損害了我國法治的完整性和統一性。三是立法間存在矛盾沖突。我國的法律多是一些原則性規定，具體落實要靠配套行政法規、部門規章、司法解釋或者地方性法規來完善。有的配套法規規章和司法解釋背離了法律的原意，甚至有的篡改了法律本意，有些法律法規之間存在沖突現象。由此可見，提升立法質量需要解決好立法權力邊界問題，使之進一步明確化、規范化。

（四）立法的公眾參與有待擴大與加強

公眾參與立法是開門立法、民主立法的必備要求。我國自改革開放以來，尤其是在全面推進依法治國戰略布局下，我國立法的公眾參與日益得到重視，公眾參與度不斷提高，公眾參與途徑也不斷拓寬。但立法的民主化需要一個發展過程，立法的公眾參與依然存在很多問題。一是我國公眾參與立法活動的程度不夠廣泛，渠道不夠寬，參與的權利沒有得到充分的保障，公眾參與立法的形式尚有一定的局限性，實際效果有待進一步提高，公眾參與立法還沒有實現常態化、法定化和制度化。二是我國公眾參與立法的制度機制不夠健全，法律規定零散模糊或只有單項的規定，有的規定很原則，甚至存在空白，造成公眾參與立法的權利沒有得到有效保障，嚴重影響公眾參與立法活動的積極性和實效性。三、提升我國立法質量的思路與路徑選擇古代著名思想家亞里士多德對于“法治”的詮釋包括兩個方面，即首先需要制定一個良好的法律，其次是法律能獲得普遍的服從。也就是我們現在所說的“良法善治”。我國立法質量的提升也必須沿襲這一思路，在立法這一基礎和關鍵環節上入手，創新科學的立法理念，謀劃先進的發展思路，選擇正確的建設路徑，使得立法建設始終能與形勢發展相同步，始終能代表廣大人民的意愿，始終能適應改革開放的最新要求，從而最終獲得社會的廣泛認同與普遍服從，為我國法治社會建設和經濟現代化建設積蓄新動能，為全面深化改革保駕護航，為實現中國夢提供堅實有力的法治保障。

（一）進一步創新科學立法理念

立法理念是為立法活動目標的實現提供基礎和途徑保障的一系列價值觀念，立法活動離不開理念的指導。立法理念不是一成不變的，它取決于法的本身要求、價值、目的和國情及社會環境等。黨的十八大報告也明確提出，要樹立社會主義法治理念，以理念創新指導立法活動。為此，一是強化立法與憲法精神相統一的理念。憲法是黨和人民意志的集中體現，是通過科學民主程序形成的根本大法。憲法是立法的總依據，任何法律法規及其他規范性文件都不得與憲法相抵觸；同時，憲法所確立的根本制度、基本原則等都需要通過一系列法律法規來貫徹和體現、落實和細化。最新修改的立法法也規定：“立法必須符合憲法精神，體現人們的意志，從實際出發，適應經濟社會發展和全面深化改革的要求，科學合理地規定公民、法人和其他組織的權利與義務、國家機關的權力與責任?！币虼?，提高我國立法質量，首先要有憲法統領意識，將立法活動納入憲法框架之內，自覺維護憲法權威。將憲法精神通過立法途徑更好地服務人民，服務社會。二是強化以民為本的立法理念。立法必須增強民本意識，才能實現民眾的普遍服從。全面深化改革，涉及多方面利益，也必然涉及一些敏感、重大問題，尤其是關乎民生民愿的問題。都需要明確的法律制度作引導、規范和協調。這就需要我們在立法過程中始終秉承以民為本的理念，充分尊重人民群眾立法主體地位，把人民利益作為立法工作的出發點、落腳點，使每一項立法都符合憲法精神，反映人民意志，得到人民擁護。三是樹立與時俱進的立法理念。目前，立法工作面臨著新的形勢，特別是在推進“四個全面”的新形勢下，新修改的立法法賦予設區的市地方立法權后，不僅為地方立法工作帶來機遇，同時對地方立法工作提出了新的挑戰。習近平總書記在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話中提出：“形勢在發展，時代在前進，法律體系必須隨著時代和實踐的發展而不斷發展?！币虼?，地方立法必須順應時代發展的理念，立足地方實際，把握好地方立法重點需求和節奏，使地方立法工作能與時俱進。

（二）進一步優化我國立法體制

立法體制是由立法權、立法權運用和立法權載體等方面所構成的有機整體，立法體制的優劣直接關系到立法質量的高低。因此，提升立法質量必須調整和完善立法體制。我國的立法體制是中央統一領導和一定程度分權、多級并存、多類結合的立法權限劃分體制，面對改革發展中新情況、新問題，我國立法體制的不適應性也明顯表露出來，正是由此，十八屆四中全會《決定》明確提出要進一步完善立法體制。優化立法體制一是要“健全有立法權的人大主導立法工作的體制機制”。立法權是憲法賦予人大及其常委會的一項職權，人大必須及時、充分了解各方訴求和分歧所在，充分發揮其主導作用，在立法各個環節協調不同意見。目前，很多法律法規制定和修改由主管部門負責，難免形成部門利益法律化現象，要改變過去立法上的行政化，必須回歸人大立法的主導地位：增加人大牽頭起草和修改的法律草案，對其他部門起草的法律草案也要提早介入，加強協調，建立起由全國人大相關專門委員會、全國人大常委會法制工作委員會組織有關部門參與起草綜合性、全局性、基礎性等重要法律草案制度；增加一些公、檢、法、司以及律師事務所和各大院校、科研機構等具有法治實踐經驗的人員，作為專職常委比例，健全人大專門委員會、立法專家顧問等一系列制度；充分調動人大代表在立法工作中的積極性，發揮人大代表作用，借助代表了解基層實際和多方訴求的優勢，吸收更多人民代表參與立法調研和立法審議等活動，健全法律法規規章的起草須征求人大代表意見的各項制度和機制，使得立法工作更具廣泛性與代表性。二是要加強和改進政府立法制度建設。政府部門承擔著大量法律法規的起草工作，國務院部門還有發布部門規章的權力。為防止部門爭權諉責，必須加強政府法制機構在政府立法中的主導和協調作用，完善政府部門立法程序，建立由專門的法制機構組織起草法律法規的工作機制。嚴格按照《決定》要求，“完善行政法規、規章制定程序，完善公民參與政府立法的制度和機制，增強部門立法的公開性、透明性”。三是要明確立法權限。立法體制的核心問題在于立法權限的劃分。既要合理設置中央和地方政權機關間的立法權限，也要注重同一層級的不同政權機關之間的立法權力配置，做到享有立法權的各個國家機關之間立法權限和范圍的具體化、明確化、法定化。我國憲法和新修改的立法法都作出明確規定，確立了統一的分層次的立法體制，即中央—省—市三級分層立法體制。為防止地方保護主義法律化，維護法治的統一性，必須明確中央和地方立法權限，禁止地方制發帶有立法性質的文件。為了從源頭上有效防止部門利益和地方保護主義法制化，必須堅持“重要行政管理法律法規由政府法制機構組織起草；對部門間爭議較大的重要立法事項，由決策機關引入第三方評估，不能久拖不決”。

（三）進一步完善科學立法、民主立法

科學立法和民主立法是提升我國立法效果的兩大路徑。現代法理學理論認為，立法活動應具有四個屬性，即合憲性、程序性、民主性、科學性，我國立法法對此作出了新的闡釋，進一步強調立法要在憲法框架和規范程序下，集中體現立法的民主性科學性，即立法要遵從人民意志，發揚人民民主（立法法第五條）；立法要從實際出發，合理確定人民和政府的權利與義務（立法法第六條）。由此可見，民主立法、科學立法是立法工作的閃光點，也是提升立法質量的主要價值取向。為此，在未來立法進程中，一是要大力推進立法的科學性。推進立

法科學性首先要堅持從實際出發，深入調查研究，接地氣通民意，準確把握新事物的本質和規律，真正了解社會需求和人民的期盼，廣泛征求意見，認真論證評估，充分統籌協調，使我國經濟社會在迅猛發展中出現的新情況、新問題能在法律中得到及時、準確的反映和快速、有效的解決；其次是提升立法技術，依據全國人大立法技術和政府規章立法技術試行規定的要求，掌握更多制定和變動規范性文件活動中所遵循的方法和操作技巧，包括法規結構設置、立法概念界定、立法語言表述、立法依據收集、文件制作方法和模式等，使其貫穿于整個立法活動之中，盡快提升立法技術的現代化、高端化和大數據化，以保障立法工作更具規范性，立法結構更具合理性、立法內涵更具適用性。二是健全立法機關和社會公眾溝通機制。首先要完善立法項目征集和論證制度，除了向有關部門和人大常委會征求意見，還要通過網絡、廣播、電視、報紙等新聞媒體向社會公開征集立法項目建議，充分了解民意，準確選擇立法項目，以保障人民群眾的知情權、參與權、表達權；其次是健全立法前評估制度，將立法質量的關口前移，就某一事項是否需要立法、何時立法及如何立法等問題進行充分論證，以保證節約立法資源，慎用立法手段，提升立法質量；再次是健全立法后評估制度，對立法后評估的標準、主體、內容、時間等作出具體規定，以此對立法實施情況進行檢測，發現問題及時修改調整，以增強法律的可行性和可操作性；最后是建立第三方評估制度，由草案起草部門委托第三方對草案的立法質量、存在問題及其影響因素等進行研究分析和評價，并形成評估報告，以提升評估的客觀性和可信度。三是拓展社會各方有序參與立法的途徑。首先是建立健全相關制度和相關法律規定，使群眾參與立法常態化，用法律的強制性、權威性保證公眾有序參與立法；其次是健全公眾意見采納情況的反饋機制，在創新公眾參與立法方式，在廣泛聽取各方意見和建議的基礎上，把社會不同利益群體的訴求通過法律規定程序收集、處理和反饋，不僅使之成為立法依據，還要讓社會知曉法律吸取采納了他們哪些意見和訴求；最后是健全專家學者參與立法的機制，充分發揮專家學者在立法過程中的作用，健全專家咨詢、顧問等制度。

（四）進一步推進立法工作動態化發展

法律體系不是靜止的、封閉的、固定的，而是動態的、開放的、發展的。實踐是法律的基礎，實踐發展無止境，決定了立法工作也必須與時俱進。實現立法工作的動態化發展一是必須注重填補立法空白。提高立法質量必須要及時填補立法空白，尤其是在重點領域，不能出現法律缺失，以保證法律能全面覆蓋、準確反映經濟社會發展的需要。改革開放以來，雖然我國立法成果豐碩，但有些重點領域依然存在立法缺失、立法過于原則等問題。尤其是隨著大數據時代的不斷發展，社會新事物新現象不斷出現，法律也要及時跟進，針對新問題制定新法律，不斷豐富和完善立法內涵。按照習近平在主持中央政治局第四次集體學習時所強調的，要完善立法規劃，突出立法重點，積極推進文化領域立法，加快民生和社會治理領域立法，加快生態文明建設立法，把立法與時代變化有機結合起來，與深化改革有機結合起來，使立法能自覺適應我國改革和經濟社會發展需要。二是注重立改廢釋的常態化。黨的十八屆四中全會《決定》指出：“要把公正、公平、公開原則貫穿立法全過程，完善立法體制機制，堅持立改廢釋并舉，增強法律法規的及時性、系統性、針對性、有效性?！边@就首先需要堅持立法主動適應我國經濟社會發展的需要，一些過于陳舊、對發展不再有作用的法律條款堅決清理并廢止，需要補充完善的條款盡快調整充實，不能讓過時的法律條款成為廢止的“絆馬索”，使得立法能與時代同步推進；堅持主動適應改革的需要，改革決策和立法決策相統一、相銜接，“在實踐中已經證明比較成熟的改革經驗和行之有效的改革舉措，應當盡快上升為法律”。以便使我國立法能和當前改革步伐相同；堅持大膽嘗試，積極謹慎原則，增強立法的主動性，對部門間爭議較大的重要立法事項，要加快推動和協調，需要先實行的、先走一步的可以先搞試點、試驗，但必須要按照法定程序給予授權，絕不允許隨便超越法律紅線，也不允許隨便以現在法律法規沒有規定為由延緩改革進行；堅持多修舊法、慎立新法觀念，尊重法律的權威性與相對穩定性，能修訂的舊法不宜輕易廢棄重立，可以重新解釋的法律要作出積極全面的發布與詮釋，實行立改廢釋并舉，保證立法工作更具針對性、科學性和作用力。通過以上途徑，摒棄立法工作中的僵化與滯后，將其納入動態化發展軌道，以保障立法質量的不斷提升，法制體系建設的不斷完善。（文：摘自《東岳論叢》2016年第10期）

（責編：王樂紅）