今年3月11日，十三屆全國人大一次會議通過《中華人民共和國憲法修正案》（簡稱“憲法修正案（五）”或“憲法第五次修正”）將“監察委員會”（簡稱“監委”）作為國家機關寫入憲法，形成了地方各級人大及其常委會監督本級“一府（政府）一委（監委）兩院（法院、檢察院）”的新格局。

關于“一府一委兩院”的國家機關簡稱，高層領導在正式講話中已有權威表述。7月9日、10日，十三屆全國人大常委會加開第四次會議聚焦藍天保衛戰，中共中央政治局常委、全國人大常委會委員長栗戰書在兩次正式講話中都有“一府一委兩院”的表述。一是7月10日上午在第十三屆全國人大常委會第四次會議聯組會議上的講話。栗戰書委員長講到：“全國人大常委會、‘一府一委兩院’都要牢固樹立‘四個意識’，提高政治站位，堅決貫徹黨中央決策部署，共同努力，敢于擔當，還老百姓藍天白云、繁星閃爍?！倍?月10日下午在第十三屆全國人大常委會第四次會議閉幕會上的講話。栗戰書委員長就做好人大監督工作強調，要堅持黨的領導，“把監督‘一府一委兩院’工作同支持他們依法履行職責有機統一起來，寓支持于監督之中，形成加強和改進工作的合力”；要嚴格依法監督，“督促‘一府一委兩院’依法履職盡責”；要強調監督實效，“在我們的政治體制中，人大就是要對‘一府一委兩院’起監督作用。這是國家制度設計上對人大的明確要求”。

監委接受本級人大及其常委會監督的法定差異

在原“一府兩院”格局下，地方各級人大及其常委會與本級“一府兩院”的關系，有憲法統領下的全國人大組織法、地方組織法、人民法院組織法、人民檢察院組織法、選舉法、監督法等相關法律所明確。憲法修正案（五）出臺，將“監察委員會”作為國家機關寫入憲法，形成了“一府一委兩院”的新格局。

在“一府一委兩院”的新格局下，各級人大及其常委會與監委的關系，在憲法層面有了原則規定。憲法第五次修正在“國家機構”一章（第三章）中增加一節作為第七節，排在“地方各級人民代表大會和地方各級人民政府”（第五節）之后，“人民法院和人民檢察院”（第八節）之前，并將涉及“一府兩院”的條款中加入“一委”。增加明確：國家監察機關“由人民代表大會產生，對它負責，受它監督”（憲法第三條第三款），“國家監察委員會對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會負責；地方各級監察委員會對產生它的國家權力機關和上一級監察委員會負責”（第一百二十六條）。全國人大“選舉國家監察委員會主任”（第六十二條），有權罷免“國家監察委員會主任”（第六十三條）；全國人大常委會監督國家監察委員會的工作，“根據國家監察委員會主任的提請，任免國家監察委員會副主任、委員”（憲法第六十七條）?？h級以上地方各級人大“選舉并且有權罷免本級監察委員會主任”（第一百零一條第二款）；縣級以上地方各級人大常委會監督本級監察委員會的工作，“依照法律規定的權限決定國家機關工作人員的任免”（第一百零四條）。全國人大常委會組成人員不得擔任國家監察機關的職務（第六十五條第四款）；地方各級人大常委會組成人員不得擔任監察機關的職務（第一百零三條第三款）。依憲可見，地方各級人大及其常委會與本級“一府一委兩院”的關系是產生（選舉、任命）與負責、監督與接受（被監督）的關系。

具體到監委如何對本級人大及其常委會負責并接受監督？今年3月20日十三屆全國人大一次通過的監察法也有原則規定。新出臺的監察法重申了憲法原則，“國家監察委員會對全國人民代表大會及其常務委員會負責，并接受其監督。”（監察法第八條第四款）“地方各級監察委員會對本級人民代表大會及其常務委員會和上一級監察委員會負責，并接受其監督?！保ǖ诰艞l第四款）并在第五十三條原則規定了各級監察委員會接受本級人大及其常委會監督的形式：“各級人民代表大會常務委員會聽取和審議本級監察委員會的專項工作報告，組織執法檢查?！薄翱h級以上各級人民代表大會及其常務委員會舉行會議時，人民代表大會代表或者常務委員會組成人員可以依照法律規定的程序，就監察工作中的有關問題提出詢問或者質詢。”如此規定，與現行法律對“兩院”接受本級人大及其常委會監督的規定，存在差異和不少法律空白，有待于通過地方組織法、監督法等相關法律的修正或出臺監察委員會組織法予以明確。

監委接受本級人大及其常委會監督的問題思考

在“一府一委兩院”的新格局下，各級人大及其常委會如何監督監委？監委又如何對本級人大及其常委會負責？筆者認為，總體上應依據憲法和監察法，比照地方組織法、監督法等相關法律對“一府兩院”接受本級人大及其常委會監督的規定執行。

關于監委是否有必要向本級人大報告年度工作的問題。憲法第九十二條只規定：“國務院對全國人民代表大會負責并報告工作；在全國人民代表大會閉會期間，對全國人民代表大會常務委員會負責并報告工作?！辈]有規定最高人民法院、最高人民檢察院向全國人大報告工作。但是，人民法院組織法（第十六條）、人民檢察院組織法（第十條）則分別規定了“兩院”對本級人大及其常委會負責并報告工作，地方組織法第八條更是將“一府兩院”向本級人大報告工作列為縣級以上地方各級人大職權之一。

國家監察體制改革自2016年11月從北京市、山西省、浙江省試點，到2017年11月在全國各地試點推開，再到今年3月憲法第五次修正和監察法出臺，國家監察體制改革步入到實質性的法治化軌道。按照國家監察體制改革試點方案的規定，地方各級監委與同級黨委紀律檢查委員會（簡稱“紀委”）實行的是“兩塊牌子、一套人馬”，即：紀委書記兼任監委主任，紀委副書記兼任監委副主任，紀委委員兼任監委委員。如此一來，有人擔心：如果要監委向人大報告工作，不就是要紀委向人大報告工作嗎？似乎有所不妥。筆者認為，這種擔心是多余的，只要有助于增強監督實效就可以，而“一府兩院”向人大報告年度工作是被實踐證明了的有效監督形式。正如栗戰書委員長所強調的，“人大監督是在黨的領導下，代表國家和人民進行的具有法律效力的監督?！薄叭舜缶褪且獙Α桓晃瘍稍骸鸨O督作用。這是國家制度設計上對人大的明確要求。人大監督如果不嚴格、沒有力度，那就是缺位和失職?！痹囅耄罕O委如果不在本級人代會上向代表們報告工作，那么人大又如何來監督監委？！

關于監委依法留置人大代表是否需要提請許可的問題。依據代表法第三十二條第二款之規定：“對縣級以上的各級人民代表大會代表，如果采取法律規定的其他限制人身自由的措施，應當經該級人民代表大會主席團或者人民代表大會常務委員會許可。”那么，監委對監察對象依法采取留置措施是否屬于限制人身自由呢？答案是肯定的。

“留置”一詞作為法律用語最早出自于1995年2月28日通過的《中華人民共和國人民警察法》，該法第九條賦予了公安機關對違法犯罪嫌疑人有一般不超過24小時的留置權，特殊情況經報批可以有48小時的留置權。這種公安機關的留置盤查，屬于依法限制人身自由的一種現場臨時性強制措施。只不過公安機關的留置盤查期限很短（最長48小時），如果涉及人大代表，一般也沒有必要走許可程序。筆者認為，監察法所賦予監委的留置期限，一般為三個月，最長可以達到六個月（監察法第四十三條第二款之規定），顯然屬于依法限制人身自由的一種，毋容置疑；因此，監委如果涉及依法留置縣級以上人大代表，許可程序肯定不能少。

關于監督法明確法定的監督形式是否適用監委的問題。監察法規定了各級人大常委會對“一府兩院”行使監督權的七種法定形式，除聽取和審議國民經濟和社會發展計劃、預算執行情況和審計工作報告，以及審查批準決算外，其它六種法定形式，均有可能涉及到“兩院”方面。關于監督法所規定的聽取和審議“一府兩院”專項工作報告、法律法規實施情況的檢查（執法檢查）、詢問和質詢，這三種法定形式在新出臺的監察法第五十三條中也有原則明示；而關于監督法所規定的規范性文件的備案審查、特定問題調查、撤職案的審議和決定，這三種法定形式監察法沒有相關條款明示，是否適用于監委呢？筆者認為，答案也應該是肯定的。

關于規范性文件的備案審查。監察法只明確各級人民政府、地方各級人大及其常委會的規范性文件（第二十九條），最高人民法院和最高人民檢察院的司法解釋（第三十一條），要報本級人大常委會備案審查。至于地方各級“兩院”的規范性文件是否要報本級人大常委會備案審查？監督法沒有明確。但也有一些地方性法規予以了明確。如《安徽省各級人民代表大會常務委員會實行規范性文件備案審查的規定》第二條就明確“人民法院、人民檢察院制定的執行最高人民法院、最高人民檢察院司法解釋的規范性文件”“應當報送本級人民代表大會常務委員會備案”。諸如安徽省等一些地方性法規將“兩院”的規范性文件納入報送本級人大常委會備案審查范疇的規定具有建設性，值得肯定。筆者認為，國家監察機關制定的諸如執行監察法辦法和地方各級監委依法行使監察權所制定的規范性文件，也應當主動報送本級人大常委會備案審查，接受監督。

關于特定問題調查。監督法只明確了事項，沒有明確對象。依據監督法第三十九條之規定，“各級人民代表大會常務委員會對屬于其職權范圍內的事項，需要作出決議、決定，但有關重大事實不清的，可以組織關于特定問題的調查委員會?！惫P者認為，雖然目前這一監督形式還少有運用，但如果有涉及監察機關的重大特定事項，在本級人大常委會職權范圍內也是可以依法啟動特定問題調查的。

關于撤職案的審議和決定。依據監督法第四十四條之規定，縣級以上地方各級人大常委會的撤職對象即為相對應的任職對象。監察委員會副主任、委員屬于本級人大常委會任命，當然有權撤職。再說，撤職案的提出，除依法由本級人大常委會主任會議或常委會組成人員五分之一以上聯名提出外，“一府兩院”機關也可以依法提出（監督法第四十五條之規定）。筆者認為，參照監督法相關條款之規定，各級人大常委會應當有權對監察委員會副主任、委員的撤職案進行審議和決定。

關于監委主任是否有必要列席本級人大常委會的的問題。多年來，“一府兩院”負責人列席本級人大常委會會議已依法形成慣例，但新設立的監委負責人是否也應該列席本級人大常委會會議？筆者認為，諸如此類在“一府兩院”格局下的慣例，答案也應該是肯定的。

國家監委負責人員列席全國人大常委會會議，已有范例。據報道，今年3月21日召開的十三屆全國人大常委會第一次會議，國家監委主任楊曉渡列席會議；4月27日召開的十三屆全國人大常委會第二次會議，國家監委負責人列席會議。筆者認為，既然全國人大常委會已率先垂范安排國家監委負責人列席會議，地方各級人大常委會應積極仿效。

各級監委負責人列席本級人大常委會會議，依法必要。依據監察法第五十三條第三款之規定：“縣級以上各級人民代表大會及其常務委員會舉行會議時，人民代表大會代表或者常務委員會組成人員可以依照法律規定的程序，就監察工作中的有關問題提出詢問或者質詢?！痹囅耄喝绻话才疟O委負責人列席本級人大常委會會議，本級人大常委會組成人員向誰去詢問或質詢監委工作？

綜上所述，在“一府一委兩院”新格局下的人大監督，監委接受本級人大及其常委會的監督，應依法按照原“一府兩院”接受監督的相關法律條款之規定執行，不能游離于相關法律之外。對此，筆者建議：應適時對地方組織法、監督法、代表法等相關法律條款進行修正，并出臺監察委員會組織法，將監委依法納入“一府一委兩院”新格局下的人大監督之中。（文：安徽省蕪湖市三山區人大常委會  程向暉  滕修福）

（責編：李丹丹）