人民代表大會制度是我國的根本政治制度,是中國人民當家作主的最高實現形式。人大代表作為國家權力機關的組成人員,代表人民的利益和意志依法參加行使國家權力,使命光榮、責任重大。
改革開放40年來,各級人大代表忠實代表人民的利益和意志,依法參加行使國家權力,各級國家機關不斷加強同人大代表和人民群眾的聯系,支持和保障代表依法履職。通過人民代表大會制度,國家和民族的前途命運牢牢掌握在了人民手中,
“適應新的歷史時期經濟社會和民主政治發展的需要,在黨中央和地方各級黨委的堅強領導下,在各級人大及其常委會的精心組織下,在人大代表和人大工作者的積極努力下,在社會各方面的大力支持下,我國的人大代表工作取得重要進展,為各級人大及其常委會依法行使職權、人民代表大會制度的堅持和完善、國家其他各項事業的健康進行,作出了重大貢獻?！比珖舜蟪Ｎ瘯碣Y格審查委員會辦公室原主任、辦公廳聯絡局原巡視員李伯鈞如是說。
歷經四個發展階段
回顧改革開放40年,我國人大代表工作經歷了恢復探索、總結規范、加強提高和與時俱進四個發展階段。
——1979年重新制定選舉法、地方組織法,開啟恢復探索階段。
黨的十一屆三中全會總結歷史經驗教訓,提出了發展社會主義民主、健全社會主義法制,使民主制度化、法律化的任務。1979年7月五屆全國人大二次會議通過關于修正憲法若干規定的決議和選舉法、地方組織法的重新制定,1982年12月五屆全國人大五次會議通過現行憲法和全國人大組織法,1987年11月全國人大常委會議事規則出臺、1989年4月制定全國人大議事規則,此后又對選舉法、地方組織法進行了兩次修改。
“這些都是對人民代表大會制度進行的重大完善,也為人大及其常委會行使職權、為人大代表執行代表職務提供了必要的法律依據和制度保障?！睂τ谶@一階段的顯著特點,李伯鈞概括為:代表工作的理論探討比較活躍、實踐探索比較穩妥,內容不斷豐富、方式不斷擴展,人大代表作用開始增強。
——1992年制定代表法,開啟總結規范階段。
1992年4月,七屆全國人大五次會議通過全國和地方各級人大代表法,總結了此前開展代表工作積累的成熟經驗和做法,系統地從法律上專門規定了規范和保障代表執行職務,使代表工作更加直接有法可依。此后,選舉法、地方組織法的進一步修改和完善,為代表的選舉和參與人大及其常委會活動提供了更多法律保證。地方人大及其常委會也結合本地實際制定了相關的代表工作規范性文件。
“這一階段,全國和地方各級人大及其常委會依法做好代表工作,各級人大代表依法履行代表職責,并在實踐中不斷加以總結和規范,代表在現實生活中發揮的作用越來越大?！崩畈x說。
——2005年出臺中央9號文件,開啟加強提高階段。
2005年5月,中共中央轉發《中共全國人大常委會黨組關于進一步發揮全國人大代表作用,加強全國人大常委會制度建設的若干意見》,對在新的歷史條件下代表工作面臨的一系列新情況的處理、新問題的解決,充分發揮人大代表作用,不斷提升代表工作水平,具有里程碑式的意義。2010年10月代表法、2004年10月和2010年3月選舉法、2004年10月地方組織法、2009年4月全國人大常委會議事規則的進一步修改和完善,為加強和保證代表工作提供了更加有力的法律依據。地方各級人大及其常委會以及一些機關、組織,也都結合自己的工作實際制定或者完善了相關的代表工作制度。
“這一階段,建立健全支持、規范、保障人大代表依法履行職責的各項具體制度,進一步增強代表工作實效,逐步成為全國和地方各級人大及其常委會和人大代表的共識。”李伯鈞說。
——2012年召開黨的十八大,開啟與時俱進階段。
黨的十八大以來,在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下,人大工作取得了歷史性成就。
黨的十八屆三中全會提出推動人民代表大會制度與時俱進,要求加強人大常委會同人大代表的聯系,充分發揮代表作用；通過建立健全代表聯絡機構、網絡平臺等形式密切代表同人民群眾的聯系。2015年6月,中共中央轉發《中共全國人大常委會黨組關于加強縣鄉人大工作和建設的若干意見》,提出了進一步加強和完善基層人大代表工作的要求；2015年8月,全國人大常委會修改地方組織法、選舉法、代表法,為在新形勢下開展代表工作提供了更為完備的法律保障；2016年1月,中共中央發出《關于加強和改進人大代表、政協委員有關工作的通知》,對人大代表的選舉和履職管理監督工作等提出明確要求。
新時代對人大代表工作有新要求。黨的十九大報告提出,加強人民當家作主制度保障,支持和保證人大依法行使職權,更好發揮人大代表作用,使各級人大及其常委會成為全面擔負起憲法法律賦予的各項職責的工作機關,成為同人民群眾保持密切聯系的代表機關。
回顧這一階段,李伯鈞指出,人大代表工作站在了一個新的歷史起點深化和拓展,各級黨委和國家機關特別是人大及其常委會進一步尊重代表主體地位、充分發揮代表作用。會議期間的代表工作進一步加強,閉會期間的代表活動進一步活躍,代表工作的理論和實踐取得重大進展。
取得多項突出進展
人大代表,代表人民的利益和意志依法參加行使國家權力。尊重人大代表的權利就是尊重人民的權利,保證人大代表依法履職就是保證人民當家作主。
“可以說,改革開放以來這些人大代表工作的重要進展,是各級人大及其常委會工作的突出‘亮點’。”李伯鈞說。
回顧改革開放40年的風雨歷程,李伯鈞概括了人大代表工作取得的三個方面突出進展:
首先,代表選舉科學規范風清氣正。
1979年7月,關于修正憲法若干規定的決議,明確規定縣級以上的地方各級人大設立常委會,縣級的人大代表改為由選民直接選舉；重新制定的選舉法,對我國人大代表選舉制度有一系列改革和發展。此后,選舉法又先后進行了六次修正,使我國人大代表選舉制度更加民主、科學、有效,選舉程序和選舉辦法更加簡便、易行、規范。特別是2010年3月對選舉法的修改,根據黨的十七大的要求明確實行城鄉按相同人口比例選舉人大代表,使代表選舉更好地體現人人平等、地區平等、民族平等的原則。李伯鈞還舉例指出,最近這一次代表選舉,嚴明換屆紀律,注重把好代表“入口關”、選舉組織關和全過程監督關,確保了選舉工作風清氣正、選舉結果人民滿意。數據顯示,1979年以來,我國共依法進行了11次鄉級、10次縣級和8次設區的市級以上的人大代表選舉,成為我國人民民主的偉大成功實踐。
此外,為了保證人大代表選舉工作依法有序順利進行,這些年來,全國和地方各級人大常委會黨組都針對新情況、新問題,在調查研究的基礎上依法提出關于做好有關選舉工作的意見,以中央或者當地黨委文件的形式下發執行,切實加強黨的領導,如在黨中央領導下,依紀依法嚴肅查處湖南衡陽破壞選舉案、遼寧拉票賄選案,代表資格審查工作大大加強。
其次,代表履職依法依規求真務實。
主要體現在七個方面:
一是提高代表審議工作的水平和效能。
為了規范人大代表在人大會議期間的審議工作,全國人大組織法、地方組織法、全國人大議事規則、全國人大常委會議事規則、代表法等作出了若干明確的規定。2010年10月,代表法修改時,還特別增加了圍繞會議議題發表意見、遵守議事規則的內容規定。地方人大及其常委會也通過制定和完善議事規則或者辦法等,不斷加強審議工作的規范化建設。貫徹落實2005年5月中央9號文件以來,特別強調以高度負責的精神,努力提高代表審議議案和報告的水平和效能,提高審議工作的質量。
二是注意代表議案建議提出和辦理質量。
從1983年6月六屆全國人大一次會議開始,代表提案制度改變為代表議案和代表建議制度,1986年12月地方組織法也作了相應修改。此后,全國人大議事規則、代表法、2005年中央9號文件及配套的全國人大代表議案處理辦法、全國人大代表建議處理辦法等工作文件,對代表議案和建議的范圍、提出、處理、檢查督促等各個環節作了進一步的細化和完善。2010年10月,代表法的修改在法律上又作了若干具體規定。地方人大及其常委會也及時制定和完善代表議案、建議提出和處理的法規和相關制度、辦法,為這項工作的開展提供了比較完備的法治保障。實踐中,人大及其常委會引導代表提出議案和建議時,注意符合法律規定和有關要求。近十年來,各級人大常委會會議安排聽取和審議有關方面代表建議處理情況的報告,黑龍江、廣東、江西等地還開展對這項工作的第三方評估或者檢查督促活動等。
三是注重代表視察和專題調研活動的實效。
改革開放以來,全國人大常委會辦公廳先后于1985年12月發出關于改進全國人大代表視察辦法的意見、1987年7月發出關于全國人大代表持證視察的意見,改進了全國人大代表視察工作。地方人大也對這項工作制度加以效仿。1992年4月,代表法明確把代表視察作為大會閉會期間代表活動的重要方式之一規定下來。2015年8月,地方組織法、代表法修改明確了鄉鎮人大代表根據本級人大主席團的安排開展視察活動。2005年5月中央9號文件和2010年10月修改后的代表法中明確規定了代表專題調研,2015年8月代表法修改時又擴大到鄉鎮人大代表。為增強專題調研的實效,不少地方擴大時間跨度、選題范圍,并注意規范活動方式。其中有的調研成果在代表議案和建議中得到體現,或者直接為中央和地方決策提供重要參考。
四是讓代表小組真正活起來動起來。
1979年7月,地方組織法規定,縣鄉人大代表分工聯系選民,有代表三人以上的居民地區或者生產單位可以組織代表小組,協助本級人民政府推行工作。1992年4月的代表法,把代表小組活動擴大到各級人大代表,并作了更為詳細的規定。2005年5月的中央9號文件,規定代表在大會閉會期間的活動以集體活動為主,以代表小組活動為基本形式。2010年10月的代表法修改進一步將這一規定上升為法律。實踐中,各級人大及其常委會重視代表小組建設,列入自己的工作日程,強化措施、加強指導,許多地方做到“年度有計劃,平時有安排,活動有內容,年終有總結”。曾有地方人大常委會負責同志這樣歸納:“代表工作的基礎是小組,代表工作的發展靠小組,代表工作的水平看小組,代表工作的潛力在小組?！?/span>
五是積極擴大代表對常委會、專門委員會活動的參與。
1987年6月的關于全國人大常委會加強同代表聯系的幾點意見第一次正式提出邀請代表列席常委會會議,當年11月全國人大常委會議事規則進一步將全國人大代表和地方人大負責同志列席會議制度寫入了法律。1992年4月的代表法明確規定了代表對常委會活動的一些參與,2010年10月的代表法修改增加規定擴大代表對人大常委會、人大專門委員會活動的參與內容。實踐中,人大常委會根據會議議程和工作需要,積極創造條件改進邀請代表列席人大常委會、人大專門委員會會議工作,適當增加列席人數,近年來努力保證在五年任期內讓來自基層的人大代表都能列席一次有關會議。還注意擴大代表對常委會執法檢查和立法、監督調研等活動的參與。這些對保證代表知情權很有幫助,也成為提高人大及其常委會工作質量和水平的有效途徑。許多地方實現了代表參與人大常委會、人大專門委員會工作的常態化,代表作用得到進一步發揮。
六是加強國家機關與人大代表的聯系。
這些年來,各級人大常委會注重加強同代表的聯系,認真聽取和采納代表的意見建議,共同提高人大工作水平。近年來,全國和地方各級人大常委會還普遍建立健全了委員長會議或者主任會議組成人員、常委會委員直接聯系人大代表的制度和機制,人大專門委員會、人大常委會辦事機構和工作機構與人大代表的聯系聯絡工作也有很大加強。十三屆全國人大常委會還建立了到地方調研召開人大代表座談會、與列席常委會會議的人大代表座談機制等。“一府兩院”圍繞加強同人大代表的聯系積極進行探索,積累了許多行之有效的經驗,包括通過一定的形式聽取代表對有關工作的意見和建議等,一些機關還開設代表聯絡“直通車”,建立健全向代表通報情況和征求意見制度,配備專門聯絡人大代表的機構或者人員,并注意做好與人大常委會聯系人大代表的配合工作。
七是密切代表同人民群眾的聯系。
我國憲法、全國人大組織法、地方組織法、代表法等法律和中央有關文件、地方性法規及文件等,都對代表聯系群眾制度作了規定。地方人大常委會也普遍出臺了有關代表聯系群眾的意見或者辦法。實踐中,近年來,地方人大及其常委會特別注意創造條件加快推進工作平臺和網絡平臺建設,建立健全代表反映群眾意見和要求的處理反饋機制,積極回應人民群眾和社會的關切,加強代表聯系群眾工作的保障和指導。
再次,代表保障監督具體充分到位。
支持、規范和保障代表依法履職,充分發揮代表作用,是代表工作的核心,是做好人大及其常委會工作的關鍵。2005年5月中央9號文件的出臺和2010年10月全國人大常委會對代表法的修改、2015年6月中央18號文件的出臺和2015年8月全國人大常委會對地方組織法、選舉法、代表法的修改,充分體現了對人大代表代表人民依法履職給予的支持、規范和保障。
一方面,代表履職的服務保障進一步加強。實踐中,不少地方人大及其常委會制定并不斷完善了抓代表許可的制度,并注意與有關執行機關在工作上的配合。在時間保障方面,通知代表參加人大會議和閉會期間有組織的活動,盡可能多地要求有關方面提供便利、優先保證。在經費保障方面,在財政預算中設立有人大代表專項經費,而且這些年代表活動經費不斷提高,有的地方實行實報實銷。在知情權和履職學習保障方面,各級人大常委會及時向代表通報常委會的重要工作,通過書面郵寄或者網絡平臺等方式向代表提供信息資料、征求意見；“一府兩院”及時或者定期向本級人大代表通報有關情況及重大事項,提供信息資料等。人大常委會已經形成人大代表的系統培訓制度,通過代表履職培訓班、專題學習研討班、代表履職交流研討班和法制講座等形式,有的地方采取法律知識競賽、在線交流平臺、遠程學習平臺等方式,不斷提高代表履職能力。在組織保障方面,普遍加強代表聯絡機構建設,在各省級人大常委會辦事機構設立全國人大代表聯絡處,一些地方人大常委會也在下一級人大常委會設立本級代表聯絡處,為代表依法履職具體提供服務保障等。注意引導代表敢于和善于運用法律武器維護自身合法權益,同時不能有超越法律的特權。
另一方面,代表履職的管理監督進一步強化。改革開放以來,憲法、選舉法、代表法和全國人大組織法、地方組織法中,都對直接選舉產生的代表由原選區選民進行監督,間接選舉產生的代表由原選舉單位進行監督有相關具體的規定。代表法單設專章規定對人大代表的監督,選舉法也專章規定對人大代表的監督和罷免、辭職、補選。2014年11月,中央關于湖南衡陽破壞選舉案處理情況及其教訓警示的通報明確提出,各級黨組織要切實加強對黨員人大代表的教育監督,各選舉單位要切實加強對所選舉的人大代表的教育監督。2016年1月,中央3號文件明確提出強化對人大代表的管理監督。
實踐中,近年來在地方人大工作的實踐中,還探索出一些對代表監督行之有效的方式方法,包括當選代表作出履職承諾,建立代表履職檔案對代表在人大會議的工作和閉會期間的活動進行登記,通過設立的代表之家、活動室、聯絡站等場所和代表活動日制度接待選民,通過網絡平臺更便捷地聯系群眾并接受監督等。一些地方公開人大及其常委會的會議以及有關活動情況,保證人民群眾對代表履職的知情權。目前,對代表履職的管理監督工作正在形成黨委統一領導下的分工合作、各司其職、齊抓共管的工作格局,確保各級人大代表在黨的領導下,在人大及其常委會的組織下,忠實代表人民的利益和意志依法履職、發揮作用。 (文：法制日報)
（責編：徐剛）
