實踐證明，賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，有力彌補了上位法的空白，有效實現(xiàn)了對國家立法的延伸、細(xì)化和補充，為地方經(jīng)濟社會發(fā)展提供了有力的法治保障，推動了全面依法治國的進(jìn)一步深入和國家社會治理現(xiàn)代化。但同時也應(yīng)清醒地看到，地方立法工作尤其是設(shè)區(qū)的市地方立法工作，存在重數(shù)量輕質(zhì)量、趕進(jìn)度不實用等不良現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)“立法放水”等嚴(yán)重問題。那么，如何確保立法質(zhì)量，真正實現(xiàn)立良法促善治？在茂名近幾年的立法探索中，我們感到要做好設(shè)區(qū)的市立法工作，必須牢牢把握好幾個“度”。
首先，要牢牢把握住“黨領(lǐng)導(dǎo)立法”這個“度”。
地方立法工作，具有很強的政治性。立法工作必須堅持正確的政治方向，這是做好地方立法工作的政治保障和根本前提，是立法工作者必須站穩(wěn)的政治立場。設(shè)區(qū)的市地方立法是中國特色社會主義法律體系的有機組成部分，必須體現(xiàn)鮮明的黨性。要嚴(yán)格按照和牢牢把握栗戰(zhàn)書委員長在第二十六次全國地方立法工作座談會上提出的四個“對標(biāo)對表”要求，深入學(xué)習(xí)領(lǐng)悟習(xí)近平法治思想，在立法規(guī)劃、計劃編制和具體立法工作中貫徹貫穿始終，真正確保立法方向不偏、立場不變。
從茂名市五年多來的立法實踐看，只有自覺接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于依法履行立法職權(quán)的全過程和各方面，立足茂名實際，使立法工作服務(wù)于黨委確定的中心工作，把立法與黨委改革、發(fā)展、穩(wěn)定的重大決策緊密結(jié)合，才能順利推動立法工作，發(fā)揮地方立法應(yīng)有作用。正是由于我們比較好地在立法指導(dǎo)思想上，緊扣市委的決策部署，在制訂立法規(guī)劃、計劃以及在具體起草、審議法規(guī)等各方面，主動及時向市委請示匯報，充分發(fā)揮黨對地方立法工作總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，幾年來，所制定的《茂名市高州水庫水質(zhì)保護(hù)條例》《茂名市露天礦生態(tài)公園保護(hù)管理條例》《茂名市危險化學(xué)品道路運輸管理條例》等地方性法規(guī)，較好地填補了法律的空白，護(hù)航推動了本地區(qū)經(jīng)濟社會的高質(zhì)量發(fā)展。
其次，要牢牢把握住“以人民為中心”這個“度”。
習(xí)近平總書記強調(diào)，“江山就是人民，人民就是江山”。《立法法》第五條明確規(guī)定，“立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志”。因此，立法必須體現(xiàn)鮮明的人民性。堅持立法為了人民、依靠人民，回應(yīng)人民群眾對立法工作的新要求新期待，把體現(xiàn)人民利益、反映人民愿望、維護(hù)人民權(quán)益、增進(jìn)人民福祉落實到立法工作各領(lǐng)域全過程，真正實現(xiàn)“人民有所呼、立法有所應(yīng)”，是立法工作者必須站穩(wěn)的人民立場。
踐行以人民為中心的立法思想，維護(hù)社會公平正義，著力解決本地區(qū)發(fā)展不平衡不充分和人民群眾急難愁盼問題，是我們地方立法工作者的初心和使命。要做好設(shè)區(qū)的市地方立法工作，就要牢牢堅持人民主體地位，把實現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益作為立法工作的出發(fā)點和落腳點。當(dāng)前，國家反復(fù)要求，要關(guān)注民生，要突出以民生為重點的社會領(lǐng)域立法。那么，地方立法就應(yīng)當(dāng)聚焦人民群眾對優(yōu)美的生態(tài)環(huán)境、優(yōu)良的城市宜居條件、優(yōu)質(zhì)的歷史文化產(chǎn)品與服務(wù)的新向往新期待，特別是人民群眾關(guān)注的熱點焦點難點痛點問題，積極進(jìn)行立法探索，努力使法規(guī)反映人民呼聲，符合人民需求，得到人民擁護(hù)遵守，這樣才能使地方性法規(guī)在解決本地區(qū)經(jīng)濟和社會事務(wù)方面真正發(fā)揮作用。針對人民群眾尤其是廣大市民一直以來反映強烈的飲用水源保護(hù)和水質(zhì)提升等飲用水安全問題，茂名市被授予立法權(quán)所制定的首部實體法，就是《茂名市高州水庫水質(zhì)保護(hù)條例》。該法規(guī)實施四年多來，一直受到廣大群眾的高度關(guān)注，從我們委托的第三方機構(gòu)開展的立法后評估結(jié)果看，法規(guī)施行效果明顯，水庫水源水質(zhì)得到有效保護(hù)提升，法規(guī)得到人民群眾的廣泛認(rèn)同肯定。這讓我們充分體會到，只有為人民立法，立法為了人民，法規(guī)才能接地氣合民意，才能真正落地而不是“一紙空文”。
堅持以人民為中心推進(jìn)立法工作，關(guān)鍵是要堅持開門立法，不斷拓寬人民群眾有序參與地方立法途徑。在立法過程中廣泛聽取社會各方面的意見，是確保立法質(zhì)量的核心環(huán)節(jié)。只有保證不同階層的意志和愿望得到充分有效表達(dá)，才能促進(jìn)我們更加全面、客觀地了解不同意見、觀點和要求，從而在立法決策時，最大限度地反映民意、集中民智、凝聚民心，妥善協(xié)調(diào)和處理各種利益關(guān)系和利益矛盾，提高立法質(zhì)量。這要求我們應(yīng)當(dāng)不斷通過“走下去”、“請上來”、“走出去”等途徑方式，讓人民群眾了解地方立法、直接參與地方立法，而不是扎在資料堆里找條款搞“拿來主義”，更不應(yīng)是關(guān)在辦公室里搞“閉門造法”。只有這樣，才能使法規(guī)不脫離群眾、不脫離實際，切實具有可執(zhí)行性，能落地。
第三，要牢牢把握住“不抵觸不超限”這個“度”。
《立法法》明確規(guī)定，設(shè)區(qū)的市根據(jù)本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)等上位法相抵觸的前提下，可以對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項制定地方性法規(guī)，法律對設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的事項另有規(guī)定的，從其規(guī)定；設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)須報省級人大常委會批準(zhǔn)后施行。可見，設(shè)區(qū)的市地方立法是有限立法，立法權(quán)不是無限的。因此，要做好設(shè)區(qū)的市地方立法工作，必須掌握好立法自主與“不抵觸不超限”這個“度”，才能保證所制定的地方性法規(guī)合憲合法，使立法工作體現(xiàn)合法性。
維護(hù)國家法治統(tǒng)一，是一個嚴(yán)肅的政治問題。堅持“不抵觸不超限”，是維護(hù)國家法治統(tǒng)一原則的必然要求，是我們從事地方立法的“底線”，也是地方立法質(zhì)量的法律標(biāo)準(zhǔn)。前些年，我們在對本地歷史文化保護(hù)領(lǐng)域的立法實踐中，由于沒有很好地把握住這條“底線”“紅線”，沒有很好地把握住中國特色社會主義核心價值觀與地方民間信俗的本質(zhì)性沖突，所制定的關(guān)于對本地歷史文化保護(hù)的有關(guān)法規(guī)，沒有被上級立法機關(guān)批準(zhǔn)，這對我們是一個深刻的教訓(xùn)。可見，作為立法工作者，只有時刻保持敬畏之心，我們的立法工作才能順利推進(jìn)。當(dāng)然，堅持依法立法，并不是要否定開拓創(chuàng)新。要真正做到彌補上位法空白，關(guān)鍵是要在吃透上位法精神的基礎(chǔ)上，大膽先行先試，加強與上級立法機關(guān)的溝通，爭取上級部門的指導(dǎo)支持，同時通過備案審查發(fā)現(xiàn)問題及時糾錯改錯。作為上級立法機關(guān)，也應(yīng)實事求是建立容錯機制，確保有效推動地方立法不斷探索創(chuàng)新。
第四，要牢牢把握住“剛需管用”這個“度”
按實際需求立法，立有效管用的法，是立法工作最基本的方向和目標(biāo)要求。離開了必要性、適用性和可操作性，立法工作就完全失去了意義。因此，要做好設(shè)區(qū)的市地方立法工作，必須緊密結(jié)合地方實際，在立法計劃編制和具體立法工作中，應(yīng)牢牢抓住“剛需管用”這個總開關(guān)，把有需要真管用作為立法方向和條款設(shè)置的硬標(biāo)準(zhǔn)，突出地方立法特色，推動解決實際問題。
人民有所呼，就是我們立法的剛需；黨委政府的中心工作，就是我們立法的方向。一切從實際出發(fā)，體現(xiàn)地方立法的必要性，才能創(chuàng)出特色，形成本地立法工作的亮點。要念好“剛需管用”這個“緊箍咒”，在立法工作中就應(yīng)當(dāng)力戒盲目性、隨意性，力戒只求數(shù)量不講質(zhì)量，力戒只求進(jìn)度不講實效。在立法項目和數(shù)量把握上，應(yīng)堅持急用先行，嚴(yán)格區(qū)分輕重緩急，切實做到有需求就立法，有效用就立法。在體例和條款設(shè)置上，應(yīng)堅持形式服務(wù)內(nèi)容。根據(jù)設(shè)區(qū)的市立法規(guī)定的范圍較窄、解決的是特殊性個別性問題這個特點，立法體例既可以是“大塊頭”，更應(yīng)是“小快靈”，切忌“大而全”、“小而全”，陷入“包打天下”的誤區(qū)。條款設(shè)置和內(nèi)容上，應(yīng)“宜細(xì)不宜粗”；應(yīng)盡量具象化而不應(yīng)抽象化；應(yīng)“實多虛少”，有用幾條就寫幾條，切實“去水留干”，真正使法規(guī)具有可執(zhí)行、可操作性，保證法規(guī)真必要、真管用。
第五，要牢牢把握住“人大主導(dǎo)、政府依托”這個“度”。
人大主導(dǎo)、政府依托是立法的重要工作機制。落實人大主導(dǎo)作用要靠黨委加強領(lǐng)導(dǎo)、靠政府部門大力支持、靠有關(guān)方面密切配合、靠人大自身的不懈努力。政府及其相關(guān)部門是法規(guī)起草的主體單位，肩負(fù)著管理經(jīng)濟社會生活職能，處在管理執(zhí)法一線，對相關(guān)行業(yè)發(fā)展的特點及其運行規(guī)律有著深入的了解，對相關(guān)領(lǐng)域國家政策法律規(guī)章等掌握較全面，對相關(guān)領(lǐng)域法律法規(guī)執(zhí)行的社會效果有著清醒的認(rèn)識，在立法過程中發(fā)揮著不可替代的基礎(chǔ)性作用。因此，如何在立法中實現(xiàn)人大主導(dǎo)、政府依托的有機統(tǒng)一，是立良法促善治的關(guān)鍵。
目前，在設(shè)區(qū)的市地方立法工作中，應(yīng)該說或多或少存在著“各掃門前雪”的現(xiàn)象。如立項前調(diào)研論證不足，人大與政府對立法必要性、可行性溝通協(xié)調(diào)不夠充分，導(dǎo)致有的項目立項不夠科學(xué)，個別項目甚至被擱置；立法中的部門利益問題仍然存在，有的不適當(dāng)?shù)財U大部門的權(quán)力或者不合理地增加管理相對人的義務(wù)，有的只要權(quán)力，不想承擔(dān)責(zé)任，等等。要避免發(fā)生這些問題，設(shè)區(qū)的市人大及其常委會尤其是相關(guān)立法部門，不能“主而不導(dǎo)”，更不應(yīng)“等靠要”。要轉(zhuǎn)變工作理念，應(yīng)當(dāng)主動提前介入立法全過程和各方面。主要是在立法過程中遇到重大問題、重大分歧的，應(yīng)及時向相關(guān)政府部門指導(dǎo)協(xié)助，及時提醒改進(jìn)，特別是要及時向黨委請示匯報，一同解決一同推進(jìn)，確保有限的立法資源不浪費。政府及其相關(guān)部門要強化協(xié)同配合，主動接受人大及其常委會的指導(dǎo)，加強與人大及其立法部門之間全方位、多層次、常態(tài)化的溝通聯(lián)系，真正實現(xiàn)同頻共振，切實形成立法工作整體合力。（作者：廣東省茂名市人大常委會 陳桂強）
（責(zé)編：杜凱楊）
