人大執法檢查是我國人大監督的法定形式。當前，執法檢查已成為人大常規性且有影響力的監督手段，探索如何更好發揮執法檢查的監督功能并完善執法檢查工作，對于法治中國很有現實意義。

一、人大執法檢查實踐中監督功能發揮的具體表現

根據《監督法》，執法檢查是“對法律法規實施情況的檢查”，故而執法檢查應核實執法機關對法律條文的實施程度，并監督檢查相關執法環節、過程和領域。對法律實施情況的檢查常常要落腳到法律實施的評估，正確的評估是提出高質量有效建議的前提，而評估一部法律的實施情況必然牽涉到評價該法的立法質量。因此，人大執法檢查發揮監督功能就有了兩個大方面的體現，一是法律實施方面；二是完善法律方面。具體分析與例證如下。

（一）執法檢查監督功能在法律實施方面的體現及例證

1.抓住執法檢查中不按法律實施的問題進行監督。執法檢查實踐中一旦發現存在“有法不依”“執法不嚴”等問題，將反饋給相關行政機關，提出質疑或批評，責令依法整改。例如， 2018年全國人大常委會對《大氣污染防治法》的執法檢查，就尖銳指出有些地方不同程度存在違反法律的突出問題，如“結構性污染問題較為突出，部分配套法規和標準制定工作滯后，大氣污染監督管理制度落實不到位”等，在執法檢查過程中實現了對法律執行的規訓。

2.圍繞當次執法檢查的側重點開展檢查監督。人大執法檢查常常根據中央決策部署或民眾關切事項而側重相關法條、制度，在執法檢查中抓關鍵抓薄弱，有的放矢形成監督壓力。例如， 2019年全國人大常委會對《高等教育法》的執法檢查著重在法條第三十九條的執行，重點對應王晨副委員長強調的“在推進高等教育改革創新中，把堅持黨對高等教育工作的全面領導作為根本保證，把培養合格人才作為核心使命”。

3.執法檢查對法律中“政策性規范”的執行進行檢查監督。一些法律中規定的國家方針政策性條文，在行政訴訟中很少或未被援引，進而使得法院也無具體媒質督促這些政策性規范有效落實，執法檢查授予人大廣泛的對法律實施機關的監督權力，對執法領域的依法行政是一種互補。例如，1993年頒布《農業法》，1993年至2014年2月在44018個訴訟案件中《農業法》僅被援引18 次，援引次數和比例是很少的；但是，這期間全國人大常委會對《農業法》的執法檢查達9次。執法檢查監督功能的優越性就體現在對行政訴訟監督功能的補充上，如《農業法》第八十四條“國家鼓勵、支持農民鞏固和發展農村合作醫療和其他醫療保障形式，提高農民健康水平”等政策性條文的落實，更多地得益于人大執法檢查這種監督方式的推動。

4.執法檢查的法律巡視作用促使人大監督更為主動。人大執法檢查擁有的“巡視”意味，使得人大常委會在執法檢查的啟動和實施中更具有主導權，這加大對行政機關依法履職的“督”之力度和范疇。全國人大常委會的執法檢查實施中，有對行政機關提出批評督促的事例。如2018年全國人大開展大氣污染防治法的執法檢查中，檢查組通過調查問卷測試發現，大氣污染防治相關部門領導對該法了解和認識模糊不清，對有關法律法規的宣傳普及不力，因此提出批評意見督促改正，對執法機關有督導作用。

5.通過執法檢查監督消除執法體制和工作機制的不足。法律的有效落實需要一套完善的執法體制和工作機制的支撐，但立法過程中常在執法體制、機制與執法成本等細節上認識不充分、構建不完備。人大常委會通過執法檢查，可排査發現那些影響執法效果的環節和要件，提出完善建議。例如，2017年全國人大常委會開展網絡安全“一法一決定”執法檢查，發現“ 網絡安全監管‘九龍治水’現象仍然存在，權責不清、各自為戰。”執法檢查組提出“強化網信部門的統籌協調職責，明確各職能部門的權責界限和接口，形成網信、工信、公安、保密等各部門協調聯動機制”的意見，進一步完善執法體系。

（二）執法檢查監督功能在完善法律方面的體現及例證

《監督法》第二十六條規定執法檢查報告包括“對有關法律、法規提出修改完善的建議”，這意味著在《監督法》的制度設計上，執法檢查內容應該包括評估該法的立法質量，才能提出中肯的建議，促進法律法規完善。

1. 提出修改現行法律的建議，適應新形勢新要求。例如，當生態文明思想成為時代理念，2019年全國人大常委會關于《可再生能源法》的執法檢查報告就提出：根據推進生態文明建設和能源結構調整的總體要求，針對當前可再生能源發展的新形勢、新問題，建議適時啟動可再生能源法修改。

2. 提出關于法律配套方面的立法建議，推動相關法律的立法工作。例如，2017年12月全國人大常委會關于檢查網絡安全法“一法一決定”實施情況的報告在建議部分提出： 要加快《網絡安全等級保護條例》等的立法進程。其后，公安部在2018年6月就發布《網絡安全等級保護條例(征求意見稿)》，公開征求意見，推動加快《網絡安全法》配套法規的立法進程。

3. 有關國家基本法律的執法檢查，對地方人大立法起到推動作用。2018年，全國人大常委會和福建省人大常委會都先后開展《大氣污染防治法》執法檢查，接著2018年11月福建省人大常委會就通過了《福建省大氣污染防治條例》，為開展上位法的執法檢查推動地方立法的實例。

二、人大執法檢查工作中存在的短板

我國人大執法檢查經過三十多年的實踐與探索，越來越趨于規范化，但仍存在一些短板，如執法檢查選題不夠科學、執法檢查主客體混淆不清、檢查主體專業知識欠缺、檢查重點不突出、檢查方式或單一或生硬、審議意見落實不到位、整改有“粗、寬、松、軟”傾向、跟蹤監督“督而不力”等。習近平總書記關于堅持和完善人民代表大會制度的重要思想中 “堅持正確監督、有效監督”的理念和要求，成為進一步加強和改進人大執法檢查工作的重要指南。

三、完善人大執法檢查工作的思考及對策建議

人大執法檢查立足于人大獨特的政治地位，目的是要讓法律制度的牙齒“咬合”緊密，提升人大監督功能水平。

（一）做好執法檢查選題與公布檢查情況，提高透明度

建設法治國家，應當常思為民之策。因此人大執法檢查的選題應關注民眾的需求，緊扣執法難點。為維護人民群眾根本利益而進行的執法檢查，更具正當性。執法檢查要及時公布執法檢查情況，增加檢查監督的透明度，有利于對執法部門形成監督壓力。

（二）執法檢查工作計劃與立法修法計劃相銜接

執法檢查工作是人大年度監督工作計劃的重要組成，執法檢查工作計劃與立法修法計劃相輔相成，一方面可以使執法檢查監督更加有的放矢，另一方面又可使立法修法工作的開展有根有據，既相得益彰又提高人大監督工作效率。

（三）厘清執法檢查主客體，擺正執法檢查活動的導向

執法檢查的主體是各級人民代表大會常務委員會。“一府一委兩院”不是執法檢查的主體，不可把人大執法檢查同一般的工作檢查、行政督察相混淆。人大執法檢查是問題導向型的，主要關注檢查對象行為是否依法合法，因此要敢于動真碰硬發現問題，督促依法整改。

（四）執法檢查引入專業人才和機構更有效能

執法檢查實踐中，將實施檢查的法律往往具有較強的專業性，為避免執法檢查技術力量不足，可以請人大代表中的專業人才以充實執法檢查組；也可以借用“外腦”從各界選任專家提供中立、科學的資訊以作參考，執法檢查還可以引入第三方評估機制，提高執法檢查監督的客觀性和權威性。

（五）執法檢查應關注法律重要條文及規則的把握和評價

一部法律中有些法條是關鍵的、核心的，起著提綱挈領的作用，或有一些法條具有創設性同時又牽涉利益相關方，或有一些法條具有強制性，這些類別的法律條款往往更應列為執法檢查的監督重點。

（六）執法檢查方式選擇以效能為準，并依法律的特點和類別調整

為使執法檢查實施更有效果，執法檢查方式要客觀全面又具可操作性，還要豐富靈活又有所選擇。可以對重大執法檢查建立聯動機制，采取上下聯動、橫向協同的做法以增強實效；可以把執法檢查與人大其他監督方式組合，采用質詢、詢問等其它剛性手段相配合，提升人大執法檢查的監督深度與廣度；可以根據法律法規的不同特點開展突擊檢查、抽查暗訪、第三方走訪、設立舉報途徑等執法檢查活動。

（七）領導掛帥，重大執法檢查專門開會審議執法檢查報告

常委會主要領導擔任執法檢查組組長、親自帶隊進行實地檢查、作執法檢查報告等，這些做法更能得到有關部門重視，亦有助于克服阻力，找準問題。常委會專門召開會議審議執法檢查報告等相關議程，則對執法檢查報告意見建議的落實有更好效果。

（八）跟蹤督促落實，構建執法檢查“全鏈條”監督體系

執法檢查工作經過多年實踐和探索，形成了6個環節的工作流程。2017年張德江委員長概括為“選好題、搞好組織實施、做好全面報告、認真審議、推動整改、落實情況反饋”。整個流程環環相扣，步步遞進，審議環節完成之后，推動整改和跟蹤監督抓落實很重要，執法檢查要杜絕形式主義，持之以恒督促整改，打造“全鏈條”監督體系。（注：發表時有刪節）

作者：泉州市人大常委會課題組

課題指導：吳友才

課題成員：王文郴 余經偉 蔡衛紅 陳學明 何光諾 許小蓉

課題執筆：蔡衛紅

（責編：杜凱楊）