2017年3月份在十二屆全國人大五次會議期間,有45位全國人大代表分別聯(lián)名提出5件建議,要求審查“第二十四條”。2016年以來,全國人大常委會法制工作委員會收到公民提出的近千件針對這一規(guī)定的審查建議。正是這些審查建議,成為最高法最新出臺司法解釋的重要推動力量。其背后的備案審查制度,為普通公民訴求直通最高國家權(quán)力機關(guān)提供了一條重要渠道。
2018年1月17日,最高人民法院出臺司法解釋,明確夫妻共同債務(wù)認定標準,雖然只有短短四條,卻引起了社會廣泛關(guān)注。
近年來,不少人離婚后突然被告知,前夫或者前妻私底下欠下了巨額債務(wù),法院認定這些債務(wù)屬于夫妻共同債務(wù)。這種“被負債”的情況中,有些其實是夫妻一方與債權(quán)人惡意串通,損害另一方權(quán)益。這些人正是利用了婚姻法司法解釋(二)第二十四條。
2003年12月份,最高法出臺“婚姻法司法解釋(二)”,其中第二十四條規(guī)定:“債權(quán)人就婚姻關(guān)系存續(xù)期間夫妻一方以個人名義負債務(wù)主張權(quán)利的,應(yīng)當按夫妻共同債務(wù)處理。但夫妻一方能夠證明債權(quán)人與債務(wù)人明確約定為個人債務(wù),或者能夠證明屬于婚姻法第十九條第三款規(guī)定情形的除外。”當年制定這樣的規(guī)定,是因為在司法實踐中出現(xiàn)不少夫妻“假離婚、真逃債”的問題。但是,近幾年愈演愈烈的“被負債”情況,使社會各界主張修改、暫停適用甚至廢止該條規(guī)定的呼聲日益強烈。
一封信撬動最高國家權(quán)力機關(guān)
現(xiàn)實生活中,你不一定碰到“被負債”的情況,但有可能遇到過出自不同層級的其他規(guī)范性文件,其本身并不符合憲法法律的精神或規(guī)定,侵害了公民權(quán)益。作為一個普通公民,你該拿這些“問題法規(guī)”怎么辦?
“普通公民可以直接向全國人大常委會表達訴求。一封普通公民的信,就可以撬動最高國家權(quán)力機關(guān)的審查活動。這個渠道中間沒有任何障礙和門檻。”全國人大常委會法工委法規(guī)備案審查室主任梁鷹說。
十二屆全國人大以來,全國人大常委會法工委共收到公民、組織提出的各類審查建議1527件。其中,發(fā)現(xiàn)的不少問題都已得到妥善解決。比如,一位杭州公民因掛外地牌照的電動車被交警扣留并被告知要遣送回原籍事件,給全國人大常委會寫了一封信,建議審查杭州市道路交通安全管理條例“扣留非機動車并托運回原籍”的規(guī)定。這封信,最終導(dǎo)致這項規(guī)定被修改。
全國人大常委會法工委主任沈春耀表示,對行政法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋開展備案審查,是憲法法律賦予全國人大常委會的一項重要職權(quán),是全國人大常委會履行憲法法律監(jiān)督職責的一項重要工作。
根據(jù)憲法法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)以及黨內(nèi)法規(guī)和軍事法規(guī)的有關(guān)規(guī)定,目前我國已經(jīng)形成由黨委、人大、政府、軍隊各系統(tǒng)分工負責、相互銜接的規(guī)范性文件備案審查制度體系。其基本框架是:全國人大常委會對行政法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋實行備案審查;國務(wù)院對地方性法規(guī)、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章實行備案審查;地方人大常委會對地方政府規(guī)章以及地方人大及其常委會的決議、決定和地方政府的決定、命令進行備案審查;黨中央和地方黨委對黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件實行備案審查;中央軍事委員會對軍事規(guī)章和軍事規(guī)范性文件實行備案審查。
2017年12月24日,“關(guān)于十二屆全國人大以來暨2017年備案審查工作情況的報告”提請十二屆全國人大常委會第三十一次會議審議。這是自2004年5月份全國人大常委會在法制工作委員會內(nèi)設(shè)立法規(guī)備案審查室以來,首次“曬”出對行政法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋開展備案審查工作的成績單。更多人因此開始關(guān)注和了解到備案審查工作。據(jù)悉,今后按年度向全國人大常委會報告?zhèn)浒笇彶楣ぷ髑闆r將常態(tài)化。
全國人大常委會副秘書長信春鷹在分組審議該報告時表示:“備案審查制度符合國情和實際,是具有中國特色的憲法監(jiān)督制度。我們過去形容備案審查工作就像鴨子鳧水一樣,表面看起來很平靜,但腳掌在下面一直工作。現(xiàn)在不是鴨子鳧水了,而是乘風破浪的一艘航船。這個意義非常重大。”
審查建議不會石沉大海
在備案審查工作中,備案是審查的前提。沈春耀說,根據(jù)立法法規(guī)定,行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)、司法解釋,應(yīng)當在公布后30日內(nèi)按照規(guī)定程序報全國人大常委會備案。十二屆全國人大以來,截至2017年12月上旬,常委會辦公廳共接收報送備案的規(guī)范性文件4778件。
在工作實踐中,人大法工委主要采取依據(jù)申請的審查、依據(jù)職權(quán)進行的審查、有重點的專項審查等方式開展審查研究工作。依據(jù)申請的審查,是根據(jù)有關(guān)國家機關(guān)和社會團體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民依法書面提出的審查要求或者審查建議,對行政法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋的審查。
收到公民寄來的審查建議,全國人大常委會會如何處理?梁鷹介紹,法工委在收到審查建議后,每件都要登記造冊編號,絕對不會出現(xiàn)石沉大海的現(xiàn)象。先登記后梳理,確認是否屬于審查范圍。如果不屬于人大審查范圍,再轉(zhuǎn)送相關(guān)部門,同時發(fā)轉(zhuǎn)送函,要求相關(guān)部門把結(jié)果反饋審查建議人,必要時向全國人大常委會反饋。對在審查范圍內(nèi)的建議,全國人大常委會會將審查建議發(fā)送給制定機關(guān),比如國務(wù)院或者“兩高”、地方人大等,要求在規(guī)定期限內(nèi)反饋意見。
“制定機關(guān)收到后,如果制定機關(guān)認為沒有問題,則該程序并不算完。”梁鷹說,法工委會將審查建議發(fā)送有關(guān)部門,請他們提出意見。如果各方意見一致,法工委會以此為基礎(chǔ)形成審查研究意見。如果意見出現(xiàn)較大分歧,還會再召集各方一起溝通研究,甚至約請制定機關(guān)相關(guān)負責人和審查建議人面對面聽取意見。如果屬于重大的、涉及面廣的問題,還可能到地方調(diào)研。之后,再根據(jù)各方意見,形成審查研究意見,發(fā)送給制定機關(guān)。“要予以糾正的研究意見發(fā)送后,制定機關(guān)不管是否接受,都要及時予以糾正。”梁鷹說,對于問題法規(guī)糾正或者廢止,制定機關(guān)要明確給出意見。最后,這個結(jié)果會反饋給審查建議人,還會抄送給有關(guān)方面。
備案審查制度和能力建設(shè)尚不足
“到目前為止,制定機關(guān)對發(fā)送來的審查研究意見都非常配合,明確表示不糾正的還沒有。但也有個別超過要求期限還沒糾正的,最長的甚至達5年以上。”梁鷹透露,2018年的一項重要工作是開展“回頭看”,對已經(jīng)提出研究意見、制定機關(guān)沒有及時糾正的,要集中清理,督促其予以糾正。
憲法法律明確規(guī)定,對于拒不糾正的違憲違法文件可啟動“撤銷”。“可以說,撤銷是備案審查制度設(shè)計的最后撒手锏。目前,全國人大常委會還未啟動過撤銷程序,在今后的審查工作中,對于拒不糾正的違憲違法文件,適時啟動撤銷,并不是沒有可能。”梁鷹表示。
眼下,備案審查工作持續(xù)取得進展,但依然存在不少亟待研究和解決的問題。梁鷹坦言,目前備案審查工作最大的瓶頸,是備案審查制度和能力建設(shè)不足。在制度建設(shè)方面,“有件必備”還沒有完全落實,備案范圍還有待進一步理清,此外,審查的標準、程序和糾正的機制還有待進一步規(guī)范。在能力建設(shè)方面,從全國人大到地方人大,無論是機構(gòu)設(shè)置、人員配備,還是人員水平等都還不能完全適應(yīng)備案審查工作的需要。
對此,梁鷹表示,下一步將明確備案范圍、規(guī)范備案行為,督促制定機關(guān)依法、及時報送備案,做到應(yīng)備盡備,落實全國人大常委會提出的“規(guī)范性文件在哪里,備案審查就跟到哪里”和“只要規(guī)范性文件的制定主體屬于人大監(jiān)督對象,其制定的規(guī)范性文件都應(yīng)當納入備案審查范圍,實現(xiàn)備案審查全覆蓋”的要求。同時,將制定統(tǒng)一的備案審查工作規(guī)范,細化審查標準,規(guī)范審查程序,建立健全備案審查工作機制。“備案審查工作規(guī)范正在抓緊研究起草,爭取在2018年出臺。在審查標準上,對什么是‘抵觸’,什么是‘不合法’,什么是‘不適當’等都會予以明確。”
除此以外,今年的備案審查工作還將繼續(xù)抓住社會關(guān)注的熱點、焦點、難點問題,開展專項審查,并結(jié)合社會各方面提出的審查建議,對一些影響比較廣泛的問題予以糾正。
(責編:曹蓉)