備案審查銜接聯動機制是各級黨委、人大、政府、軍隊、監委、法院、檢察院等備案審查機關在各自分工負責、依法獨立開展規范性文件備案審查工作的過程中，各備案審查機關之間建立的加強工作銜接、相互溝通協作、協調配合的工作機制。黨的十八大以來，黨中央高度重視備案審查工作，對建立健全備案審查銜接聯動機制提出明確要求。全國人大常委會貫徹落實黨中央要求，推動備案審查銜接聯動機制不斷建立健全。2023年12月29日，十四屆全國人大常委會第七次會議審議通過《全國人民代表大會常務委員會關于完善和加強備案審查制度的決定》（以下簡稱《決定》），總結實踐經驗，對進一步完善備案審查銜接聯動機制作出規定。為做好《決定》的貫徹實施工作，更好發揮備案審查銜接聯動機制作用，我們對有關問題作了研究，簡報如下。

一、黨中央有關要求和制度發展情況

為貫徹落實黨的十八屆三中、四中全會精神，進一步加強備案審查工作，2015年中央辦公廳出臺工作指導性文件，要求加強黨委、人大、政府和軍隊各系統備案工作機構的協作配合，就建立備案審查銜接聯動機制提出明確意見。2016年，黨中央印發加強黨領導立法工作的有關文件，提出推動建立健全法規規章和規范性文件備案審查銜接聯動機制。2020年1月，黨中央印發《法治中國建設規劃（2020－2025年）》，提出要建設嚴密的法治監督體系，切實加強對立法、執法、司法工作的監督，要求建立健全黨委、人大常委會、政府、軍隊等之間的備案審查銜接聯動機制。

全國人大常委會貫徹落實黨中央要求，扎實推進備案審查工作，持續加強備案審查銜接聯動機制建設。2019年12月，十三屆全國人大常委會第四十四次委員長會議通過的《法規、司法解釋備案審查工作辦法》第七條規定：“常委會工作機構通過備案審查銜接聯動機制，加強與中央辦公廳、司法部、中央軍委辦公廳等有關方面的聯系和協作。”2021年全國人大常委會法制工作委員會制定了關于建立健全備案審查銜接聯動機制的若干規定，為順暢有效開展備案審查銜接聯動工作提供制度保障。2023年3月，十四屆全國人大一次會議修改立法法，新增一條作為第一百一十五條規定：“備案審查機關應當建立健全備案審查銜接聯動機制，對應當由其他機關處理的審查要求或者審查建議，及時移送有關機關處理?！边@是首次在法律中對備案審查銜接聯動機制作出規定?！稕Q定》在立法法基礎上，對進一步完善備案審查銜接聯動機制，加強與其他備案審查機關的溝通協作，在雙重備案聯動、移交處理、征求意見、會商協調、信息共享、能力提升等方面加強協作配合，支持和推動有關方面加強對規章和其他規范性文件的監督等內容作出規定。

二、加強備案審查銜接聯動機制的實踐做法

按照黨中央部署和憲法法律規定，目前我國已經形成由黨委、人大、政府、軍隊、監委、法院、檢察院等各系統分工負責、相互銜接聯動的規范性文件備案審查制度體系：中央辦公廳和地方黨委對黨內法規和黨內規范性文件進行備案審查；全國人大常委會對行政法規、監察法規、地方性法規、司法解釋以及香港、澳門特別行政區法律進行備案審查；地方各級人大常委會對同級“一府一委兩院”制定的規范性文件進行備案審查；國務院、地方人民政府對地方性法規、規章和行政規范性文件進行備案審查；中央軍事委員會對軍事規章和軍事規范性文件進行備案審查；各級紀委監委對下一級紀委監委制定的紀檢監察規范性文件開展備案審查；最高人民法院對高級人民法院制定的審判業務文件開展備案審查，等等。

2015年中央辦公廳出臺指導性文件對建立備案審查銜接聯動機制提出工作要求后，各備案審查機關積極貫徹落實文件要求，加強協作配合，建立健全備案審查銜接聯動機制，備案審查制度整體效能日益彰顯。例如，中央辦公廳法規局加強與全國人大常委會法工委的銜接聯動，在開展備案審查工作過程中，對法律專業性較強、可能存在違法問題的黨內法規和規范性文件，涉及憲法、法律有關規定如何理解的，主動征求全國人大常委會法工委的意見。

全國人大常委會法工委不斷加強與其他備案審查工作機構的銜接聯動，認真研究處理其他備案審查機構移送的審查建議；將不屬于全國人大常委會備案審查范圍的審查建議及時移送其他備案審查機構；在開展備案審查工作中，通過電話溝通、發函征求意見、召開座談會、聯合調研等方式加強工作聯系，共享工作信息，共商研究意見；邀請其他備案審查機關的同志參加全國人大常委會法工委組織召開的備案審查工作座談會和培訓班，加強理論和實務交流；積極探索創新銜接聯動工作機制和方式方法，如通過相互走訪調研等方式共同推動備案審查制度建設、建立完善移送審查工作機制、探索聯合審查等。

全國人大常委會法工委還注重加強與國家監察委員會、最高人民法院、最高人民檢察院、地方人大常委會之間的備案審查工作聯系，充分運用備案審查銜接聯動機制，共同推動糾正處理存在問題的規范性文件，推動有關方面加強對行政規范性文件、監察規范性文件和司法規范性文件的審查監督，推動規范性文件備案審查全覆蓋。

三、進一步完善備案審查銜接聯動機制的主要內容

《決定》對進一步完善備案審查銜接聯動機制的內容作出規定，主要包括雙重備案聯動、移交處理、征求意見、會商協調、信息共享、能力提升以及支持和推動有關方面加強對規章和其他規范性文件的監督等七個方面。

一是雙重備案聯動。雙重備案聯動是指法規、規章和規范性文件同時報送兩個備案審查機關分別進行備案審查時，相關備案審查機關及其工作機構加強溝通協調，在備案工作中實現統一報備、平臺聯通、實時聯動，在審查工作中做到審查標準有機統一、處理意見相互協調。根據立法法的規定，地方性法規需要向全國人大常委會和國務院分別進行報備。之前有很長一段時間，全國人大常委會和國務院對于報備的內容和格式的要求不盡一致。為進一步推動備案工作規范化，全國人大常委會法工委、辦公廳秘書局與司法部共同研究，加強雙重備案聯動，逐步統一業務規則，實現平臺連通，最終實現統一報備。2019年底，全國人大常委會辦公廳與司法部聯合下發通知，自2020年1月1日起，地方性法規只在全國人大備案審查信息平臺進行報備操作，由平臺自動將備案數據推送至司法部。同時，注重就地方性法規審查標準等問題與司法部溝通協調、凝聚共識，努力實現審查處理意見協調一致。

二是移交處理。移交處理一般包括兩種情形：一是全國人大常委會工作機構收到應當由其他備案審查機關處理的審查建議，或者發現應當由其他備案審查機關審查處理的問題，及時移送有關機關處理。例如，全國人大常委會法工委收到對規章提出的審查建議，通常移送給司法部處理；收到對地方司法規范性文件提出的審查建議，通常移送給最高人民法院、最高人民檢察院和有關地方人大常委會處理。十三屆全國人大履職期間，全國人大常委會法工委將不屬于全國人大常委會備案審查范圍的2500多件審查建議，根據不同情況，分別移送中央辦公廳法規局、司法部、最高人民法院、最高人民檢察院和有關省級人大常委會研究處理。二是其他備案審查機關發現法規、司法解釋存在合憲性、合法性問題，移送全國人大常委會工作機構審查處理或者提出有關工作建議的，常委會工作機構應當審查處理。2023年全國人大常委會法工委收到司法部等其他備案審查工作機構移送審查工作建議90件，我們對有關問題逐一進行審查研究，及時提出審查處理意見。

三是征求意見。征求意見是指在備案審查工作中，對專業性較強或者涉及的問題較為復雜，可能存在合憲性、合法性、適當性問題的規范性文件，根據需要征求其他備案審查機關的意見。實際工作中，有的是中央辦公廳法規局、司法部等在開展備案審查工作時，涉及憲法、法律規定如何理解的，征求全國人大常委會法工委意見；有的是全國人大常委會法工委開展備案審查工作時，涉及黨內法規、行政法規的有關規定如何理解把握的，征求中央辦公廳法規局、司法部的意見；有的是發現正在審查的規范性文件涉及的問題，其他備案審查機關曾經處理過，需要征求其意見，等等。實踐證明，相互征求意見有利于在備案審查工作中凝聚共識，統一標準，增強審查意見的科學性、專業性和可操作性，提高備案審查工作質量。

四是會商協調。會商協調是指在備案審查工作中出現法律法規理解適用、政策實施等疑難問題、重大分歧，或者發現法規、規章和司法解釋等規范性文件中存在涉及其他機關備案審查工作職責范圍的共性問題的，可以邀請有關方面共同開展研究和協商，進行聯合調研，相互協商達成一致意見。會商協調工作一般由主辦的備案審查機關牽頭，根據需要邀請其他備案審查機關或者有關部門參加。會商時，通常由主辦備案審查機關提出建議方案，參加單位充分研究討論，協商達成一致意見后，相關問題由主辦備案審查機關審查處理。

五是信息共享。信息共享是指各備案審查機關之間實現法律法規政策資料和備案審查工作情況信息共享的工作機制。備案審查機關可以通過印發工作簡報、共建備案審查信息平臺、開展備案審查案例交流等方式，建立信息共享平臺，互鑒工作經驗，提高備案審查質量。近年來，全國人大常委會注重加強與其他備案審查機關之間的信息共享，2016年建成全國統一的備案審查信息平臺，不斷拓展信息平臺的數據收集和立法服務功能，加快推進平臺互聯互通。同時，全國人大常委會法工委還通過印送有關法制工作簡報、備案審查典型案例、年度備案審查工作情況報告、推動建設省級法規規章規范性文件數據庫等形式，加強與其他備案審查工作機構之間的信息共享。

六是能力提升。各備案審查機關在召開備案審查工作會議、開展備案審查業務培訓時，可以邀請其他備案審查機關有關人員參加，相互學習交流、共同提升工作能力。近年來，全國人大常委會法工委召開備案審查工作座談會、培訓班，都會邀請其他備案審查工作機構有關人員參加。例如，2024年4月1日至2日，為貫徹落實黨的二十大精神，做好《決定》的宣傳解讀和實施工作，全國人大常委會法工委在重慶召開全國性備案審查工作座談會暨培訓班，專門邀請了中央辦公廳法規局、中央軍委法制局、中央紀委國家監委、司法部等有關方面的同志，以及全國31個省、自治區、直轄市和部分設區的市人大常委會負責同志和有關同志參加會議。又如，2024年5月19日，全國人大常委會法工委支持北京航空航天大學備案審查制度研究中心召開備案審查理論與實務研討會，會議邀請了全國人大常委會法工委、司法部、最高人民法院、最高人民檢察院等有關機關負責備案審查工作的同志，以及8個省區市地方人大常委會負責備案審查工作的同志參加座談。

七是支持和推動有關方面加強對規章和其他規范性文件的監督。近年來，圍繞貫徹落實黨中央關于“把所有規范性文件納入備案審查范圍”的要求，全國人大常委會法工委支持司法部、國家監委、最高人民法院、最高人民檢察院、地方人大常委會等有關方面加強對規章和行政規范性文件、監察規范性文件、司法規范性文件的監督，及時糾正存在違法問題的規范性文件。2020年支持最高人民法院建立對各省區市高級人民法院制定的審判業務文件的備案審查制度。持續推動地方各級人大常委會將本級“一府一委兩院”制定的規范性文件納入備案審查范圍，2017年、2018年、2022年三年的備案審查工作情況報告都對地方人大常委會拓展規范性文件備案審查范圍提出要求，明確只要規范性文件的制定機關屬于人大監督對象，其制定的規范性文件都應當納入備案審查范圍，做到“規范性文件在哪里，備案審查就跟到哪里”。同時，支持地方探索政府部門規范性文件“雙重備案”機制，支持浙江、廣東等地方人大常委會探索開展鄉鎮街道規范性文件備案審查工作等，這些都是加強銜接聯動、共同推進備案審查工作的內容。

實踐中，我們還積極探索創新銜接聯動工作機制和方式方法：

一是通過相互走訪調研等方式，共同推動制度建設，構建全面有效的備案審查制度體系。例如，在《決定》起草過程中，我們先后走訪中辦法規局、中央軍委法制局、國家監察委員會、司法部、最高人民法院、最高人民檢察院等中央和國家有關部門，并將決定草案征求意見稿印送有關中央和國家機關，廣泛聽取意見建議。在征求意見過程中，國家監委提出，應當建立地方各級監委在監察工作中發現法規、司法解釋同憲法法律相抵觸，或者存在合憲性、合法性問題的，可以逐級上報至國家監委，由國家監委向全國人大常委會書面提出審查要求的機制，這一建議得到采納，在《決定》第六條中作出了相應規定。又如，為貫徹落實黨的二十大精神，完善和加強備案審查制度，國務院于2023年啟動了《法規規章備案條例》修改工作。在修改過程中，司法部多次就條例修改草案征求法工委意見，我們立足實踐，結合《決定》有關規定和要求，積極提出意見建議，共同推動制度建設。

二是積極建立完善移送審查機制。全國人大常委會負有監督憲法法律實施的總體責任，為了積極有效推進備案審查工作，我們發現規范性文件存在明顯違法或者不適當問題的，在向有關備案審查機構移送審查建議時，通常會同時提出審查意見和研究處理的建議，督促推動有關機關及時糾正解決問題，這是近年來移送處理機制的新發展。例如，某省級法院、檢察院、公安局、司法局就辦理尋釁滋事犯罪案件聯合發文，明確有關司法執法標準。有公民對這一文件提出審查建議。我們經審查認為，該聯合發文作為司法規范性文件，對某類犯罪定罪問題作出具體規定，降低了法律規定的定罪標準，擴大了該罪的適用范圍；文件內容屬于具體應用法律的解釋，超越了制定機關的權限，不符合立法法的規定，也不符合最高人民法院、最高人民檢察院的一貫要求。我們通過備案審查銜接聯動機制與有關方面共同督促制定機關廢止該文件。最高人民法院還督促各高級人民法院組織清理審判業務文件，并認真做好審判業務文件備案審查工作。

三是探索建立聯合審查機制。聯合審查是近兩年在審查工作實踐中逐步探索出來的一種新的審查方式。根據《決定》第十條的規定，全國人大常委會工作機構發現法規、規章、司法解釋等規范性文件存在涉及其他機關備案審查工作職責范圍的共性問題的，可以與其他機關備案審查工作機構開展聯合調研或者聯合審查，共同研究提出審查意見和建議。采取聯合審查的方式有利于發揮備案審查工作合力，增強備案審查工作整體成效。例如，2023年我們與司法部在對某省有關物業管理的地方性法規和政府規章開展審查過程中，對有關法規、規章中的共性問題加強研究，共同召開座談會深入研究討論，形成共識后分別向該法規和規章制定機關提出審查意見，協調和推動解決有關問題，產生了良好效果。這是全國人大常委會法工委與司法部加強銜接聯動、開展聯合審查的典型事例，也是完善銜接聯動機制的新探索、新實踐。

（來源：中國人大網）

（責編：高笑笑）