依據憲法的規定,上下級政府之間的關系是:國務院領導地方各級人民政府的工作,上級人民政府領導下級人民政府的工作。彭真同志說過:“省級人民政府有兩個‘婆婆’,一個省級人大和它的常委會,一個國務院。”上下級法院之間的關系是:最高人民法院監督地方各級人民法院和專門人民法院的審判工作,上級人民法院監督下級人民法院的審判工作。上下級檢察院之間的關系是:最高人民檢察院領導地方各級人民檢察院和專門人民檢察院的工作,上級人民檢察院領導下級人民檢察院的工作。

那么,全國人大對地方人大是不是領導關系呢?

這個問題在1979年地方人大設立常委會之初就提出來了。當時,許多省級人大常委會希望全國人大常委會領導他們的工作,其中一個原因,就是地方人大常委會設立之初遇到許多困難,比如,缺少機構、編制、經費、辦公用房等工作條件,希望全國人大常委會出臺文件,作統一規定,來解決這些問題。從那以后一直到現在,地方人大在工作中遇到問題時,比如,設立規范性文件備案審查機構問題,由黨委書記兼任的主任沒有出席、而由主持日常工作的副主任出席的人大常委會的有關會議和參加的活動仍應在當地黨報的第一版上進行報道的問題等,常常希望全國人大常委會能出臺相關文件作規定,統一解決這些問題。

1980年4月和1984年5月,彭真就全國人大及其常委會與地方人大及其常委會、上級人大及其常委會與下級人大及其常委會的關系問題作了講話。他明確指出,全國人大及其常委會對省級人大及其常委會,不好說是領導關系,全國人大常委會對省級人大常委會沒有領導關系,上一級人大常委會與下一級人大常委會之間沒有領導關系。

從憲法法律的相關規定和彭真的講話來理解,這里有這樣幾個理由:第一,全國人大及其常委會與地方各級人大及其常委會都是國家權力機關,都是依照憲法法律的規定行使職權。全國人大及其常委會不干預地方人大及其常委會行使職權。第二,各級人大常委會都由本級人民代表大會產生,對它負責并報告工作。第三,憲法規定,要在中央的統一領導下,充分發揮地方的積極性。有關的地方人大及其常委會享有和行使地方立法權,是憲法這一原則的一個具體體現。第四,全國人大及其常委會對地方的事情不是完全不管。怎么管?一是它所制定的憲法和法律,地方要執行；二是通過國務院、最高人民法院、最高人民檢察院去管。

基于以上理由,我們講,全國人大及其常委會對地方人大及其常委會沒有領導關系。那么,它們之間是什么關系呢?

多年前,全國人大常委會辦公廳研究室的同志經過研究提出,全國人大及其常委會與省級人大及其常委會的關系是:法律上的監督關系,選舉上的指導關系,工作上的聯系關系。一般地說,對上級人大與下級人大之間的關系也可以從這三個方面來理解。下面具體說說這三個關系。

先說法律上的監督關系。1954年3月23日憲法起草委員會舉行第一次全體會議,在會議談到全國人民代表大會代表由省級人民代表大會選舉產生、而省級人民代表大會又要遵守執行全國人民代表大會制定的法律、作出的決定問題時,毛澤東說:“這個是母親服從兒子,省、市人民代表大會產生全國人民代表大會的代表,但全國人民代表大會議出來的東西全國44個省市都要服從,假若某一個省人民代表大會議出來的東西不對,全國人民代表大會可以把它撤銷。”毛澤東的這段話是對憲法規定的全國人大在法律上監督省級人大的一個解釋和說明。法律上的監督關系主要是指:全國人大及其常委會監督憲法的實施；地方性法規要報全國人大常委會備案,全國人大常委會有權撤銷省級人大及其常委會制定的同憲法、法律和行政法規相抵觸的地方性法規和決議；自治區人大制定的自治條例、單行條例報全國人大批準后生效；自治州、自治縣人大制定的自治條例、單行條例經省級人大常委會批準后,由省級人大常委會報全國人大常委會備案等。

再說選舉上的指導關系。這里的“選舉”是指人大代表的選舉。1979年修改選舉法后,就縣鄉人大代表的直接選舉問題,全國人大常委會作過多個決定,在每次縣鄉人大代表選舉工作開始時還要召開會議,就選舉工作作出安排部署。在選舉工作過程中,全國人大常委會辦公廳根據需要還召開由省級人大常委會有關方面同志參加的座談會,溝通交流各地情況,提出工作意見建議等。

全國人大常委會辦公廳和全國人大常委會法制工作委員會答復省級人大常委會提出的有關法律問題的詢問,也可以歸類為指導關系。

最后說說工作上的聯系關系。主要包括:省級人大常委會負責同志列席全國人大常委會會議；全國人大常委會委托省級人大常委會進行執法檢查,委托省級人大常委會聯系在本地區的全國人大代表；省級人大常委會協助全國人大常委會法制工作機構征求本地區對法律草案的意見；全國人大有關機構和全國人大常委會辦公廳、工作委員會根據需要,召開座談會,邀請省級人大有關機構或者省級人大常委會有關負責人及相關機構負責人參加,交流情況,研討問題；全國人大常委會有關機構對地方人大常委會負責人或工作人員作法律培訓或者工作培訓等。

總結提煉出這三個關系,目的是方便工作。監督關系、指導關系、聯系關系三者之間不是截然分開的,也不能說有十分嚴格的界限,從不同的角度、在不同的情況下,同一項工作也可以劃分在不同的關系之中。(作者為全國人大常委會法制工作委員會副主任)