在人大工作中,一般把人大及其常委會的職權(quán)概括地表述為“四權(quán)”。這“四權(quán)”就是“立法權(quán)、重大事項決定權(quán)(決定權(quán))、選舉任免權(quán)(任免權(quán))、監(jiān)督權(quán)”。翻閱憲法和法律,我們看到,憲法第六十二條規(guī)定了全國人大的十六項職權(quán),第六十七條規(guī)定了全國人大常委會的二十二項職權(quán)。對地方各級人大及其常委會的職權(quán),憲法作了概括性規(guī)定,地方各級人大和地方各級人民政府組織法作了具體規(guī)定。但是,在憲法和法律中找不到“立法權(quán)、決定權(quán)、任免權(quán)、監(jiān)督權(quán)”這樣完整的“四權(quán)”表述。那么,這個表述是怎么來的?
1980年初,地方人大常委會剛剛設(shè)立,各方面的工作開始起步,工作制度還不健全,地方人大常委會的同志對怎樣行使職權(quán)還不大熟悉。針對這種情況,當年4月,全國人大常委會召開了省、自治區(qū)、直轄市人大常委會負責同志座談會。在座談會上,彭真同志依據(jù)地方各級人大和地方各級人民政府組織法的規(guī)定,把地方人大常委會的職權(quán)分為四個方面作了概括地解讀。他說,地方人大常委會的職權(quán)主要是四條:第一,制定、頒布地方性法規(guī)。第二,討論、決定本地區(qū)的政治、經(jīng)濟、文化、教育、衛(wèi)生、民政、民族工作的重大事項。還有權(quán)批準本地區(qū)“國民經(jīng)濟計劃和預算的部分變更”(至于整個計劃、預算,決定權(quán)屬于人民代表大會)。第三,人事任免。第四,監(jiān)督本級政府和法院、檢察院的工作。雖然,彭真同志的這個講話針對的是省級人大常委會,但人們由此逐漸把各級人大及其常委會的職權(quán)都概括地表述為:立法權(quán)、決定權(quán)、任免權(quán)、監(jiān)督權(quán)。
我以為,這“四權(quán)”的劃分和表述,抓住了人大職權(quán)的本質(zhì)特征和不同職權(quán)之間的區(qū)別。“立法”是創(chuàng)制一般的規(guī)范,不針對具體的人、個別的事件,而是針對某一類社會行為、社會關(guān)系；“決定”一般是針對具體的事項(對事)；“任命”是將相關(guān)的權(quán)力委托給信任的人(對人)；“監(jiān)督”是控制自己授出的權(quán)力。立法權(quán)、決定權(quán)、任免權(quán)、監(jiān)督權(quán)分別有著不同的功能。
這里應當明確,第一,“四權(quán)”的劃分具有非窮盡性。立法權(quán)、決定權(quán)、任免權(quán)、監(jiān)督權(quán)的概括方法,把各級人大及其常委會的大部分職權(quán)包括在其中了,但它沒有把各級人大及其常委會的全部職權(quán)包括進去。例如,全國人大常委會和省級、設(shè)區(qū)的市、自治州的人大常委會主持本級人大代表的選舉；在全國人大閉會期間,全國人大常委會領(lǐng)導全國人大各專門委員會,這些職權(quán)都很難恰當?shù)馗爬ㄔ凇八臋?quán)”的某一權(quán)中。“四權(quán)”的非窮盡性,就是指“四權(quán)”所包括的是各級人大及其常委會的大部分職權(quán),而不是全部職權(quán)。
第二,“四權(quán)”的劃分具有相對性。“立法權(quán)、決定權(quán)、任免權(quán)、監(jiān)督權(quán)”的表述不是法律術(shù)語,而是為表述和工作的方便,人們對人大及其常委會經(jīng)常行使的職權(quán)作出的概括。“四權(quán)”之間的界限在有的情況下并不是十分嚴格或者說只能有惟一的理解。比如,全國人大作出授予經(jīng)濟特區(qū)所在地的市的人大及其常委會制定經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)的權(quán)力的決定,一般把它說成行使的是立法權(quán),如果把它說成是行使的決定權(quán)也不能說就不對。比如,人大批準預算可以說行使的是決定權(quán),批準決算就可以說成是行使監(jiān)督權(quán)。再比如,人大常委會撤銷某一政府組成部門正職的領(lǐng)導職務,可以說成是行使免職權(quán),也可以說成是行使人事監(jiān)督權(quán)。再有,行使這“四權(quán)”的最終表現(xiàn)形式,都可以用“決定”這種公文形式。人大及其常委會行使某一職權(quán)是否是決定權(quán),不取決于通過的文件名稱或正文中是否出現(xiàn)了“決定”一詞,而在于它的內(nèi)容。
第三,這“四權(quán)”都是人大及其常委會的職權(quán),不存在孰輕孰重和先后次序問題。任何一個方面的職權(quán)沒有依法行使,都可能影響國家機器的正常運轉(zhuǎn)。 (作者為全國人大常委會法制工作委員會副主任)
