一是有些沒有立法權的市、縣人大常委會參與立法的意識較薄弱，加上人員編制少、工作頭緒多，對上級人大印發征求意見的法律、法規草案，很少結合國家或本地實際，認真組織本級人大代表座談，基層代表的意見和建議難以在立法中反映出來。二是有立法權的人大常委會組成人員與人大代表之間、間接選舉產生的代表與原選舉單位之間缺乏有效的溝通渠道，基層代表表達意見的途徑有限，難以實質性參與立法活動。三是由于沒有向有立法權的上一級人大匯總報告的機制，基層人大代表在本級人民代表大會上提出的與立法有關的議案或建議，因不屬于本級人大的權限多是被退回或無效。因此，基層人大代表關心立法、參加立法的積極性不高。

根據代表法的規定，代表在人大會議期間提出的議案，經大會主席團同意，可以直接列入會議議程。但目前較少有代表議案被直接列入會議議程、進入立法程序的情況，一般只是會后列入立法規劃或者立法計劃。這樣的議案處理方式，多少影響了代表參與立法的積極性。

目前對人大代表參與立法還沒有相關的制度規范，導致有的立法機關邀請代表參與立法的隨意性很大。有時存在對代表提出的立法意見和建議重收集、輕處理反饋，重形式、輕內容的問題，一定程度上影響了代表參與立法的積極性。

邀請列席常委會會議的人大代表名單通常是臨時確定的，被邀請的代表或者不了解、不熟悉將要審議的法律法規，或者來不及事先進行調查研究，難以提出高質量、有針對性的意見和建議。而且一部法律草案往往要審議兩到三次，列席代表只參加一次會議，很難對立法背景和審議情況有全面的了解，提出的意見和建議難免重復和片面。